水资源保护地综合管理的模式分析

李曲

[摘 要]近年来，在经济产业的迅猛发展下，行业领域对水资源的需求逐渐上升，对于我国现阶段的水资源消耗情况来讲，水资源匮乏产生的实际影响也将逐渐体现出来。本文对我国水资源现状进行分析，指出水资源保护地綜合管理中存在的问题，并通过行政区域管理、流域管理对水资源保护地综合管理的模式进行研究。

[关键词]水资源保护;管理模式;综合管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.24.077

[中图分类号]TV213.4[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2019）24-0-02

0     引 言

水资源保护地综合管理是以政府政策为主导，在地方部门的协调配合下，对水资源进行分类管理，以此来提升水资源的管理效率。我国水资源分布不平均、人均占有量少，部分地区的水资源浪费情况严重。为此，区域政府在对水资源保护地进行综合管理时，应对地域的地理环境、水资源分布特性等进行分析，并对各级职能部门赋予相应的权利，以推动水资源管理工作顺利开展。

1     我国水资源现状

我国淡水资源在世界淡水资源中的占比较高，但由于我国人口基数较大，人均淡水占有量被分化，使我国面临水资源匮乏的困境。现阶段，我国缺水量约为390亿m3，每年粮食产量因受干旱气候的影响，将减产120亿～170亿kg，此外，我国淡水资源分布不平均，每年将近8 000万人口的用水问题也亟待解决。在工业产业不断升级下，我国水资源缺乏的问题也日益增加，部分人们缺乏水资源保护意识，将加大水资源的浪费情况，为此，应对水资源进行科学性管理与防护，建立以可持续发展为主体的管理体系，以此对水资源进行多维度保护。

2     水资源保护地综合管理现状

我国水资源管理以分散型管理模式为主，通过省级、市级、区域等建立分化式管理部门，管理主线一般由国家水利部门进行统一调配，针对各地区上报的情况进行规划以及调配等，同时也对各职能部门进行任务分配，以此提升部门之间的协作特性。此种管理模式是以国家水利部门进行宏观引导，对管理工作进行规划指导，但在水资源保护方面还是以当地部门为主。现阶段，我国水资源管理、水污染防控隶属于不同的职能部门，区域供水系统、排水系统的管理与规划一般由地区市政部门进行管理，水资源规划与供应则由水利部门进行直辖式管理。对于管理与调配全国水资源的环保总局来讲，实际权力与地方部门的权力重合，在部分管理环节中权责不明确，使主体职能被分化，造成管理权利无法集中，致使主管部门的实际职能变为形式化。例如，水资源功能划分、生活用水管理保护等。此外，部门与部门之间沟通不及时，易出现各自为政的现象发生，进而加大水资源统一管理与布局的难度。

我国对于水资源分布形式以及管理措施、管理机制等正在不断调整与优化，例如组建水利委员会，但此类部门的主要职能一般只是对洪涝、水体自然灾害等起到相应作用，在水资源调配与保护过程中未能起到实质性作用，致使水资源的管理体系缺失。此外，部分管理部门不能行使权利，只是以事业单位的形式存在管理体系中，对于管辖区域内水资源的利用情况等不具备实际管控权利。在流域性管理模式下，政府部门一般以当地经济利益为出发点，造成管辖区域内的水资源过度消耗，流域的上游、下游之间出现水资源分配问题。目前，我国部分地区仍存在水务局部门，主要职是对辖区内的用水情况进行管理，水务局的管理模式仍以传统的分体化管理为主，在政企联合的制度体系下，将使主体职能权力分化，不利于水资源管理。

3     水资源保护地综合管理的模式

3.1   行政区域管理

就我国当前的水资源分布以及规划模式来讲，应针对地区用水情况、水资源储备情况进行整体调研，并采用行政区域管理模式实行复合模式下的管理，以此形成以部门为主的阶层式调配体系，确保管理权力的集中性。我国现行管理体制一般以单一模式为主，再进行以地理区域为单位的划分，可确保中央集权的特性，以保证管理体系下，各职能部门进行协调化工作，以此提升实际水资源的管理效率。行政区域管理是以地区的级别进行划分，一般以国家、省、县等为主，在不同级别的管理范围内，形成以国家为主导的管理体系，进而实现区域水资源的宏观调控与微观管理等。为防止各级别的管理职能造成冲突、叠加现象，我国新《水法》对各级别管理职能进行重新划分。在宏观调控方面，对监管职能进行统一划分，包括水资源管理权限定位、水资源规划措施、水资源用量调控、水资源动态监测、政策执法等;在微观管理方面，对水资源实际利用、功能划分、保护等进行具体划分。此种管理职能的正确定位，将政策制度与具体措施区分开来，即对决策职能、执行职能、监管职能等进行分离，以此来保证各职能部门权利正确执行。此外，省级部门在国家部门与市县部门中起到过渡作用，对上级部门下达的命令进行接收与执行，在主调控部门的宏观调控下，依据自身区域以及市县的实际情况进行分析，进而对主线任务进行科学性分配。省级的管理模式从表面上来看涉及两项管理行为，但实质是由一个管理机构来执行。

行政区域管理的特性包含统一性、职权性、主导性与监管性。在统一性方面，是依据区域发展特性以及发展趋势来确定主体管理模式，以令水资源预期规划目标与管理模式形成精准对接，进而实现统一化管理;在职权性方面，区域内部门对水资源的使用、规范、保护等具有广泛的权利，在部分管理环节可将资源进行集中调配，以此来优化区域管理体系内的水资源环境;在主导性方面，区域政府是以宏观调控来行使职能权利，通过指向型命令，对各部门的工作模式、管理模式等进行约束，以此防止部门之间因为利益发生冲突;在监管性方面，将各部门管理模式相结合，在信息反馈的形式下进行相互监督，以实现监管分离的目标，进而提升水资源的管理效率。

3.2   流域管理

3.2.1   流域引导模式

流域引导模式是以水资源保护基准为目标，在满足区域排水特性的需求下，对水资源进行制度化管理，以确保区域内水资源的合理分配。水资源作为人们赖以生存的保障之一，流域引导将水资源作为一个单元，将其与上游、下游形成一个单元整体，通过整体环境保护分化管理职能，进而提升单元内的管理效率，以此形成水资源的规划型管理。在对流域引导模式进行调整优化时，一般是对管理机构管辖范围内的行使职能进行精确定位，并赋予其管理职能、监督职能等。与此同时，对流域内的河流、湖泊分支进行规划管理，确定主要职业，并对各分级部门进行权限划定，以保障河务机构、防汛机构、水文机构等可正确执行命令，实现分级部门的独立化管理，以此来将权利与具体职能独立出来。在进行流域引导时，管理轄区包含流域空间体系内的水体，并对流域内的地理环境、空气环境等进行正确引导，将管理模式与地区流域内的特性进行对接，进而提升整体管理目标。此外，流域引导的实际内容，包含水资源分配、地区工业产业限制、企业排放基准、流域内上下游关联特性等，在此类内容的正确引导下，可对区域内环境进行合理规划，具有灵活性、指向性、可变性等，进而与水资源的动态特性相吻合。

3.2.2   契约模式

契约模式是以流域为基准，在上游、下游之间制定相应契约，以此来规范区域管理行为。在对流域内的水资源进行管理时，由于受到季节性因素，水资源的存储与消耗的波动范围较大，由于流域内的水资源管理不可能一直处于内循环模式，在不可抗拒的因素下，将承受上游水资源规划的效果，并将本流域内的规划管理效果作用到下游中。为此，流域内的上游以及下游应签订相应的管理条例，依据自身的排泄能力、符合能力、水质、资源量分配等来签订以流域内水资源为基准的相应条例，并结合经济利益对管理内容、防控措施等进行具体调研，以此得出最佳管理方案。但契约模式所含有的条款内容等应依据地理特性与流域内水资源的动态特性进行考虑，并应对自然灾害产生的实际影响进行分析，以此来健全契约体系，提升水资源管理的实际效果。

3.2.3   企业模式

企业模式指在流域内的水资源管理承包到独立企业中，政府对企业的运营资质、技术资质进行调查，并通过法律合同来对企业的运营模式进行约束，以此确保流域内监管目标的精准性。与此同时，企业是以透明化管理为主，服务主体为水质监测、水资源监管等，在公众化的监管下，可对企业的管理行为、监督行为等进行规范与约束。企业管理模式可有效减轻国家、公务人员的工作压力，通过管理权力、管理职能交接，在政府政策制度的监管、经济利益的驱使下，提升企业的管理效率。企业在政策以及利润的引导下，需通过引进技术、设备、管理理念等实现水资源的规划型管理。此外，水资源的管理模式作为一种经营模式，也是另一层面的管理模式，通过管理模式向经营模式转变，可使水资源管理的成本与治理所产生的利润所溶消，以此实现经济化管理模式。对于小流域的企业管理来讲，应依据企业模式以及流域内发展特性进行试点运行，先制定管理年限，并对年限内产生的预期效果进行分析，当在年限内完成规定管理任务时，将任务执行产生的实际效果与预期效果相比对，找出管理模式中存在的不足，进而逐渐完善管理体系，以此实现小流域管理向大流域管理的职责转变，进而提升实际管理效率。

4     结 语

本文对我国水资源消耗以及管理现状进行分析，并对水资源保护地管理模式进行研究。我国现行的管理模式一般以行政区域管理、流域管理等为主，在国家宏观调控以及政府的微观管理下，可对水资源形成立体化管理，以此来提升水资源的实际管理效率。

主要参考文献

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