生态功能区地方政府绩效评估存在问题及对策研究

肖冰

[摘    要] 绩效考核作为生态功能区建设的一项重要内容，对生态功能区的实施有着重要的影响。文章通过分析生态功能区现行地方政府绩效考核机制产生的一系列问题，提出一种与生态功能区的内涵和要求较为符合的地方政府绩效考核机制的转变思路，从而可以更好地评价地方政府在推进形成生态功能区过程中的绩效。

[关键词] 生态功能区;绩效考核;生态环境

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 05. 069

[中图分类号] D035.5;F062.2    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2019）05- 0180- 02

1      引    言

建立生态功能保护区，是中国生态保护的一项新举措，对于防止和减轻自然灾害，促进经济社会可持续发展，保障国家和地区生态安全具有重要意义，同时也为区域发展增加了一种新的选择模式。

现行的地方政府绩效考核都采用统一的经济绩效考核，为避免各类功能区出现“错位”和“越位”现象，同时也为了顺利推进各类生态功能区的划分与建设，建立一套同生态功能区相适应的地方政府绩效考核体制就显得尤为重要，目前在推进生态功能区建设的过程中，出现了政府绩效考核体制转变不够的问题，这对于建设生态功能区产生了不利因素，构建一种切合实际、较为合理的政府绩效考核机制，顺利推进生态功能区的建设，就显得至关重要。

2      生态功能区下地方政府绩效考核机制的现状

《生态功能区划纲要》将全国31个行政区域（不包括台湾、香港和澳门地区）根据各个不同的生态系统特性将生态功能区划分为生态调节功能区、产品提供功能区与人居保障功能区、重点生态功能区，实行分类保护。《生态功能区划纲要》对于我国生态功能区的建设与保护具有里程碑意义，为制定生态环境保护与建设规划、维护区域生态安全的环境管理和决策部门提供管理信息和管理手段，是促进区域经济、社会和环境协调发展的有效途径。但是，由于受到传统体制和行政区划的影响，我国地方政府绩效考核机制并没有充分考虑到我国自然条件的区域差异及区域发展的不协调，难以适应当前国家提出的推进生态功能区的要求。

2.1   考核目标

改革开放以来，经济促发展的理念贯穿于整个国家治理之中。GDP 作为一个地区在一定时期内生产的最终产品和提供劳务总量的货币价值，其重要性不言而喻。“以 GDP 为中心”，成为一些地方官员用来“一俊遮百丑”的硬指标，更有甚者不惜以浪费资源、破坏环境为代价来发展经济，而生态文明建设指标，因为投资大，回报周期长，不适应地方政府官员的任期制度，成为可有可无的“软指标”。近年来随着日益严重的环境污染和生态破坏问题，中央政府逐渐意识到生态环境的重要性。党的十六届三中全会到十八届四中全会期间的文件，都清晰地表明了党和国家对环境问题的重视和对以往“GDP至上”理念的转变。

2.2   考核指标

目前政府绩效评估指标主要存在以下两个问题。第一，评估指标以经济发展方面的指标为主，生态环境指标和社会发展指标所占比重过低，在这种政府绩效评估指标体系的指导下，地方政府会减少对生态环境建设的投入比重，因为这在短时间内无法看到实际效益。第二，政府绩效评估不合理的定性指标和定量指标设置。现有政府绩效评估系统以不明确的不具体的定性指标为主，定性指标依赖于上级领导的主观看法和意愿，存在很大的主观性和不确定性，容易导致评估结果有失偏颇。定量指标以某种确定的评估指标作为评估标准，较为客观公正，但在政府绩效評估指标体系中所占比例较低。

2.3   考核程序

我国传统的地方政府绩效评估体系采取的主要是“自上而下“的评估方式，是一种上级对下级的压力型控制模式，同级评估、下级评估以及公众评估等其他评估主体难以切实发挥作用。因政府主导型经济增长模式的影响，又因我国中央政府与地方政府之间还存有委托代理关系这一现实情况，使得评估多为行政体系内部评估，通常主要是上级考核下级，考核内容以官员任期内的经济绩效为主，环境保护、社会服务、民主参与、公民导向、群众满意度在评估的指标中体现不足。当前政府治理机制和调控行为主要以“目标责任制”和“命令—控制”为导向，这对于调动行政区的积极性，区域政策的可操作性，对地方官员的激励性和地方经济的快速发展成效显著，但对于区域间的差异性以及对生态功能区分类指导和考核非常不利，容易导致不同发展条件的地区之间出现攀比之风，造成区域间的恶性竞争，并对地方发展的评价和区域政策产生不利影响。

3      生态功能区地方政府绩效考核的对策

绩效考核是政府行为的指示器和方向盘，地方政府新的绩效观的树立，是推进生态功能区建设的重要保证。在这样的背景下，依据各个地区生态功能区的实际情况以及所承担的功能属性，建立比较详细的、切实可行的政府绩效考核指标体系，并由此建立考核程序，采取相应的考核手段，最终实现考核目标。

3.1   考核目标

GEP也就是生态系统生产总值，简单来说就是把一个行政区域内的生态系统看作一个经济单位，把生态系统为人类提供的最终产品和服务，也把它核算出来。

第一，GEP体系的建立有助于动态的反映生态环境的改善以及成果对生态文明建设产生的成效。通过对GEP下的生态供给价值、生态调节价值、生态文化价值、生态支持价值等指标的核算，可对生态系统建立其特有的动态保护和监管体制，且这一体制能及时反映生态环境建设的过程同时可推进政策调整，以确保其能体现和发挥在生态文明建设中的地位与作用。

第二，GEP体系的建立有助于把自然资本纳入国民经济核算体系之中，能把在经济建设中消耗的自然资源及时反映出来;同时，也有助于目前自然资源以往的资产性经营向资本经营的转变。

第三，GEP体系的建立有助于动态反映全社会对生态系统保护、恢复的理解和支持。人的生态环境意识是形成生态环境行为的重要依据，也是促进人的生产、生活方式逐步形成生态化的关键。

总之，目前我国迫切需求树立自然资本才是社会发展中的重要资本的基本理念，这一理念的树立对我国解决当前所面临的各类生态环境问题及转变经济发展方式大有裨益，同时这也是实现生产、消费和生活方式生态化的关键和根本。

3.2   考核指标

在政府绩效评估指标体系中，应提升生态环境所占的比重，为生态功能区政府绩效评估制度提供发展的空间。指标应当尽可能量化，即制定更多的定量指标，以尽可能保证评估结果客观、公正。因为各生态功能区定位以及其自身的条件的不同，生态功能区政府绩效评估制度只可以建立一套具有指导性的参照标准。各地方政府根据自身情况科学的选取指标建立一套合乎评估目的、切实反映生态功能区建设与发展的、可量化的客观评估指标和标准体系。

3.3   考核程序

生态功能区下的地方政府绩效考核是一项创新性很强的工作，不仅需要强烈的政治意愿，也需要有研究相关问题的专业团队。为有计划有步骤地开展地方政府绩效考核工作，成立一个由行政领导、专家和群众按一定结构比例组成的考核领导小组或委员会就显得尤为重要，行政领导中除了有组织人事、经济发展、纪律监察等部门外，更应加入环境保护、社会事业等部门共同参与，具体制订考核方案，确定考核的内容、标准及其各指标权重等。为了更好构建生态功能区的地方政府考核机制，可以将采用“自上而下”和“自下而上”两种考核程序相结合，在发挥中央部门优势的同时又充分发挥了地方的积極性，总体思路是加强信息自下而上的反馈，中央政府在进行年度考核时，不仅要对地方政府上报的年度数据进行核算和考核，还应对民间机构的考核结构进行核算，这样的考核程序，可以更全面的反映限制开发区的功能完成状况。加快推进生态功能区建设，要求调整和完善地方政府的绩效评价和考核制度，绩效考核要依据区域生态功能区差异而定，不能用统一的方案来考核所有的生态功能区。

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