政府购买公共服务的探索与对策研究

丁华智

[摘    要] 政府购买公共服务作为一种新生事物，在我国正呈现方兴未艾之势，我们应该不断发展和完善我国的政府购买公共服务，力求做公共服务的精明购买者。本文从政府购买公共服务的理论探索出发，分析我国政府购买公共服务存在的难点和问题，提出我国政府购买公共服务在实践中的应对策略。

[关键词] 政府购买公共服务;探索;对策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 21. 051

[中图分类号] D630    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2018）21- 0123- 02

0      引    言

政府购买公共服务由来已久，作为一种新生事物，在我国正呈现方兴未艾之势，在理论和实践中政府购买公共服务的利弊之争历来不断，对于我们理论工作者来说应该跨越利弊之争，借鉴经验、直面问题、减少风险，力争做公共服务的精明购买者。

1       政府购买公共服务的利弊

2013年12月9日，财政部《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》明确要求：“对于政府新增的或临时性、阶段性的公共服务事项，凡适合社会力量承担的，原则上都按照政府购买服务的方式进行。”作为深化改革的重大措施，政府购买公共服务方兴未艾，利弊之争一时也难以分辨，我们除借鉴经验以外，不应夸大其优越性也不回避其存在风险，真实地面对挑战和问题。

政府购买公共服务在国家政府改革中受到重视主要是源于其在政治和经济两个方面的优势。

1.1   政治方面

首先，有利于政府职能转变和政府机构改革。政府购买公共服务，可以将大量社会公共服务职能从政府部门剥离出来，使他们成为公共政策的制定者、公共服务的购买者和监督者，实现角色转换，从而精简政府机构和人员。其次，可以减缓财政支出压力。政府由“养人”转变为“办事”，可有效控制机构、人员的增加，避免人员经费等刚性支出增长;通过向非营利社会组织购买服务，可以利用其资金和专业的优势，降低公共服务成本，提高资金的使用效益。最后，有利于推动创新，促进和谐。通过政府购买公共服务，可以满足公众不断增长的多样化公共服务需要，推动创新;增强公众自我管理、自我约束、自我服务的意识，促进社会和谐。

1.2   经济方面

政府购买公共服务成本优势可以在规模经济、劳动力成本和供应商竞争性这三个方面得以发挥。例如，将服务外包给规模大、效益好的生产商，而这些大型的生产商也有可能将高峰需求或有风险因素的服务进行外包;对于有劳动需求的公共服务而言，劳动合同的外包对密集型劳动的服务，可以达到节约劳动力成本的目的;对于竞争性，不言而喻，供应商间的竞争越大，节约服务成本的可能性就越大。另外，公共服务需求是多层次、多样性的，但政府不是万能的，政府不可能提供社会各个方面、各个层次的需求，在市场上的各类专业公司，可以通过专业化的管理，提高服务质量，特别是非营利组织的公益性、志愿性和多样化，在其提供服务方面具有分工细致、贴近服务的特点，这些优势和特点在向弱势、特殊人群和社区服务方面具有政府不具备的优势，通过他们提供的公共服务，满足了社会的多样化需求。

从以上分析可以看到政府购买公共服务的优势是明显的，但在各国实践的过程中也发现存在一些潜在的风险。

政府购买公共服务的经济和政治优势是以客观的成本和科学的绩效考核为前提，但这些条件在实践中难以科学定量，而普遍被接受的是政府在购买公共服务中存在的“供给方缺陷”和“需求方缺乏”，其中，供给方的缺陷主要表现在：现实中的市场竞争不一定存在、即使存在一个竞争的市场，也存在卖方之间的竞争水平比较低、卖方之间可能形成联盟的情况等;需求方的缺乏主要表现在：难以准确清晰地定义政府购买公共服务的内涵、价格、服务质量标准、获取卖方服务信息的难度比较大、监管失灵等。

2      我国在政府购买公共服务具体实践中面临的问题

政府购买公共服务存在风险，对于任何一项改革而言，因风险而否定，无异于因噎废食，对于我们而言直面一些具体的、具有挑战性的问题比一味的否定更能推动一项制度的建设和完善，对于我国政府购买公共服务而言，目前存在的问题主要有：①政府购买公共服务尚缺乏相应的法律制度层面的保障，《政府采购法》在采购范围方面对于服务仅仅局限于政府自身运作的后勤等方面服务，而范围更广泛的公共服务并没有被列入采购范围，因此，公共服务尚需有法律制度层面的规范。②政府购买公共服务在开展的数量上还远远不足，我国政府购买公共服务还处于起步阶段，规模普遍较小，而且还是以养老、社会服务和承接政府部门部分职能为主，在公共卫生、教育、文化等主导公共服务领域还不多见。③竞争性、独立性购买有待加强，在各地的实践中，开放、公开的竞争性购买较少，非独立性购买模式最常见，这种模式在形式上构成政府与提供服务的组织之间不是独立运作、非完全契約关系，也可以称作为形式性购买，独立性购买要求明确公共服务标的、主体、契约关系等要件，我国还有待加强。④存在以政府主导的低成本购买和职权介入的问题，由于政府在购买中处于主导地位，形成政府很容易就以较低的成本购买服务，同时，作为弥补政府又以自身职权让非营利组织进入另外的营利领域，通过垄断经营以弥补低成本公共服务的不足。这种做法会对市场秩序形成干涉，带来其他方面的问题。⑤缺少相关配套的政策和政府部门之间的协调机制，全国一刀切的政策，使非营利组织的可持续发展缺少相应的配套资金支持，缺乏相应的对非营利组织的法律保障，因此，应该对于非营利组织的法律地位、税收优惠等进行政策的扶持。

3      完善我国政府购买公共服务的建议和对策

3.1   明确政府在购买公共服务中的角色定位

首先要明确转变政府的职能，树立服务型政府的理念，政府要通过管理体制的改革，改变原有的公共服务提供者和生产者集于一身的观念，通过改变公共服务的提供方式，从理论上明确公共服务的提供者不一定是生产者，公共服务的生产既可以由政府直接完成，也可以交给社会组织，选择的标准就是哪种方式更有效率、更有利于增进人民的福祉。要学会运用市场化的手段，提高资金的使用效益，实现政府投入效益的最大化，花同样的钱，办更多的事，办更大的事。新增的公共服务事项，应当优先考虑向社会购买，通过公共服务提供方式的转变，更好地履行政府的职责，满足日益增长的公众需求。

3.2   建立健全政府购买公共服务的法律制度

政府购买公共服务制度化和规范化是通过建立健全相关的法律制度实现的，目前，我国还缺乏全国统一的法律规定，要想提高政府公共服务的管理水平，良好的法律制度设计就显得极为重要。第一，目前应尽快制定全国统一的法律制度，结束各地方政府各自为政、执行效果不理想等问题，该项法律条例至少应包括以下几个方面：政府购买公共服务的总体要求、购买范围、购买对象、购买方式、流程、监督、绩效考核等。第二，合理确定政府购买公共服务指导性目录，理论上政府购买公共服务的方式并不是适用于所有的公共服务项目，发达国家的实践也表明，大部分公共服务通过社会购买比政府直接提供更为有效。因此，政府每年应审慎制定、动态调整政府购买公共服务的指导性目录，公布政府购买公共服务的清单。第三，加强政府购买公共服务的合同管理，要把握好合同签订的内容和条款，选择适合的要约形式，强化对合同执行的监督、防范违约风险。在具体实践中，要对相关政府人员的谈判技巧、监管能力、评估操作等方面进行培训，提高政府购买公共服务的管理水平。

3.3   做好政府购买公共服务绩效评价

政府购买公共服务不意味着政府服务责任的转移，相反，政府必须履行好监管者的职责。完善监督和评估机制，要将绩效评价贯穿整个政府购买公共服务的全过程：一是政府要制定绩效评价的标准。这个标准既要考虑公众的现实需求，又要考虑政府的财力状况，还要顾及社会组织的综合承受能力，标准定高了，地方政府和社会组织都会感到压力，导致政府购买公共服务的失败;标准定低了，又难以满足服务对象的需求，得不到公众的支持。二是要明确绩效评价的主体。绩效评价的主体应包括购买服务的相关部门，比如财政部门负责对资金的投入指标进行绩效评价，民政部门负责对养老服务数量等的产出指标进行评价，同时建立服务对象绩效评价的投诉机制，只要服务对象对社会组织生产的公共服务不满意或者认为有瑕疵，都可以及时便捷地反映到政府的相关部门，并得到积极的回应。绩效评价主体的构成应多元化，比较可行的做法是：由政府相关部门、服务对象代表以及行业专家按一定比例组成评价机构，以保证评价结果的公正性、科学性和专业性。三是要重视绩效评价结果的运用。按照奖优罚劣的原则，对全面履行合同各项要求、服务质量高的，给予适当的奖励;对不能完全履行合同、服务质量有瑕疵的，扣减相应费用。

3.4   环境对政府购买公共服务至关重要

环境的因素在政府购买公共服务起至关重要的作用，这里的環境包括外部环境，也包括内部环境。外部环境主要来自政府环境、舆论环境和纠错环境，政府环境要求政府避免从部门利益出发给改革设置障碍、添阻力，应立足购买公共服务的重大意义，并形成广泛的共识和强大的合力;舆论环境要求加强引导，要充满正能量，政府购买公共服务是一个新生事物，在发展阶段面临着社会各界主体对其认知程度不高的窘况，所以要积极给予正面的宣传，取得社会的广泛认同，为其顺利地实施制造良好的舆论氛围;纠错环境是要求在普遍缺乏实践经验的情况下，我们不能期望一次探索就能成功，就能达到预期的效果，也不要因为出现了一些不利的状况就轻易否定政府购买公共服务，应允许纠错。内部环境主要就是公开和竞争。公开，就是要提高透明度，保障知情权，政府购买公共服务的全过程都要置于阳光下，置于公众视野，绝不能搞暗箱操作，减少权力行使中的寻租和腐败现象。竞争，就是要提高竞争度，让更多的社会组织都能参与进来，这样才能不断提升公众对服务质量的满意度。

主要参考文献

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