地方审计机关人力资源及审计职业化探究

王殿宇++许莉

[摘 要] 审计全覆盖进一步地扩大了国家审计的范围，我国审计机关人力资源和繁重的审计业务之间的矛盾进一步加剧。本文采用了文献查阅、调查问卷等调查研究方法，了解了我国目前审计机关的人力资源现状，指出目前存在的审计人员数量缺口大、审计人员学历层次有待提高以及审计人员来源渠道较窄等问题。接着分析了我国国家审计在管理制度、职业管理体系以及职业地位等方面存在的缺陷。从制度设计的角度，从审计人员管理制度、晋升和选任通道以及职业准入、退出制度角度提出了建议，以推动审计职业化建设，适应审计全覆盖的要求。

[关键词] 国家审计；人力资源；审计职业化；制度设计

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 13. 001

[中圖分类号] F239.227 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）13- 0004- 05

1 选题背景

党的十八大以来，以***同志为总书记的党中央立足于世情、国情、党情的新形势与新变化，从治国理政的全局出发，提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略思想，形成了“四个全面”的战略布局。刘家义审计长指出，国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是依法独立行使审计监督权的制度安排，从本质上来看，国家审计是国家治理大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国际治理的基石和保障。2015年国务院颁布的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（以下简称《框架意见》）中，对审计全覆盖的范围进一步扩充，提出坚持“党政同责、同责同审”的工作要求，同时发布了配套文件《关于实行审计全覆盖的实施意见》，制定了审计全覆盖的目标要求，明确了审计全覆盖的工作范围。在全面实行审计全覆盖的要求下，审计机关有限的审计资源和日趋复杂化的审计任务之间的矛盾进一步地加剧。为了扩大审计资源的来源渠道，调整审计人员的知识结构，提升审计人员的专业化水平，《决定》《意见》和《框架意见》中均指出要推行审计职业化的发展，完善审计人员的准入、管理、选任、责任追究、职业保障和职业培训等制度的建设。

2 文献综述

2.1 审计职业化内涵

亚当·斯密认为，分工可以提升工作效率从而改善社会福利。分工的不断进行就必然意味着专业化程度的不断提高。职业化正是源于社会分工的不断细化和专业化，是职业发展的一种必然的趋势。彭新林（2004）认为审计职业化是指国家审计人员的专业职业是行使宪法所赋予的审计监督权，并同时具备与其职业相匹配的职业意识、职业技能、职业道德，享有能保障其执业所需的职业地位和职业保障。朱登云（2008）认为审计职业化是指审计职业有专门的知识结构、独特的工作思维模式、特殊的执业技术以及一定的社会地位等。刘恋（2010）的定义则代表了国家审计职业化是一个动态过程的认识，其认为审计职业化就是将审计作为一种职业看待，审计组织、审计人员资格认定、审计业务的取得、审计程序的执行、审计证据的采集、审计结果公告和审计评价意见等方面都需要按照职业化标准形成一种职业特征。邵期静（2013）认为审计职业化就是指国家审计的运行环境、资源管理和业务控制系统三大主体的职业化和发展过程。审计署重庆办的祝康（2015）则结合国家审计服务于国家治理的重要观点，指出国家审计职业化就是以更好地实现国家治理为目标，在审计机关实现更好的资源配资、对审计业务实现更为标准规范的运行控制以及审计人员知识结构更为合理的发展趋势和状态。

2.2 审计职业化发展现状

著名的社会学家库尔特根（Kuhgen.J，1988）通过对不同行业大量文献进行研究，从一般特征、社会特征、客户对象这三个方面，细分出判断职业化发展程度的十三个主要特征，陈莉（2009）、刘玉娟（2015）等从这十三个主要特征入手，将我国目前审计中职业化发展的现状与这十三个指标进行对比，分析了我国目前审计职业化的发展程度，认为我国目前的职业化特征并不明显，只能算是半职业化的。刘恋（2010）认为我国国家审计职业化发展在体制因素、法律因素、人员和技能因素以及其他经济利益上存在问题。体制上，我国审计机关作为政府部门，受上级审计机关和政府的双重管理，而且在人员调动和工资经费上受外界影响较大，因此缺乏一定的独立性；法律上，审计机关只有提出审计整改建议的权利，没有直接处罚的权力，而且目前法律的处罚决定不够严苛，缺乏威慑力；人员和技能上，很多审计人员不是科班出身，而且对于审计人员的培训重视程度不够，导致审计人员的知识结构和审计技术较为落后。王鲁平（2013）指出，我国目前的国家审计是行政型的管理体制，实行的是分级管理、双重领导的模式，同时在人员管理上采用了公务员式的管理方式，重视行政而轻业务，从而导致了管理方式和工作内容之间的不协调，不利于审计工作专业化的发展，挫伤了审计人员工作的积极性。尹平（2016）指出，在我国目前的国家审计发展进程中，存在着审计管理机制设置独立性不足、审计资源配置分配不合理以及审计人员管理制度不健全等问题。

3 审计机关人力资源现状

为了了解我国审计行业人力资源的现状情况，本文针对审计机关在职审计人员发放了调查问卷，同时通过《审计年鉴》、审计署绩效报告等渠道收集数据进行比较和分析。本次调查问卷总计收到来自全国审计机关在职审计人员的130份调查问卷，调查对象均为在审计署审计干部教育学院参加全国性培训班的学员。分析结果如下。

3.1 审计人力资源缺口较大

笔者选择了江苏省和浙江省作为研究分析的主要对象。笔者通过查阅《审计年鉴》获取了上述2个省份2011年到2013年期间市一级审计机关（不包括区县级审计机关）的在编人员、审计项目数量以及违规金额等数据。通过统计及分析之后可以发现，地方审计机关3年间审计人员数量变化不大，总体上处于上升的趋势，作为审计成果之一的人均违规金额在3年期间有着大幅的增长。从审计机关总人数来看，2个省份的审计人员都在增加，江苏省增加了5.56%，浙江省则增加了5.82%。从审计项目数量上来看，这2个省份的审计人员3年间人均参与的审计项目基本都在一个左右，考虑到此处统计的审计人员中没有剔除从事行政管理、领导职务的人员，因此实际参与审计业务的人员一年之中可能会参与更多的审计项目。从审计成果来看，这2个省份的人均查出的违规金额在三年中有着明显的增幅，江苏省增长十分明显，2013年的人均违规金额达到了2011年的45.9倍，浙江省2013年的人均违规金额也达到了2011年的19.5倍，增长率十分显著。如表1所示。

从这些数据中可以看出，地方审计机关在保障经济平稳运行，保护国家公有资金财产方面所扮演的角色越来越重，审计成果十分显著，但同时也反映出在审计全覆盖的要求下，审计任务越来越重，审计机关的人力资源却增长十分缓慢，这两者之间的矛盾越发严重，审计机关在审计人才方面存在不小的缺口。

3.2 审计人员学历层次有待提高

对于任何一个行业来说，高学历层次的从业人员都是十分重要的，尤其是国家审计这种事关国家经济平稳运行的重要行业，对于审计人员的学历层次有着更高的要求。学历层次作为审计职业准入的考核指标之一，可以反映出一个审计人员的知識结构与层次、学习能力等方面的素质。从表2中，可以看到审计署审计人员的学历层次在5年中逐步提高，硕士及以上学历的审计人员占全部审计人员的比例从2011年的40%提升到了2015年的45%，学历层次也从2011年的以本科为主发展成为2015年的以研究生为主。调查对象则以地方审计机关的审计人员为主，可以看出调查对象的学历层次仍以本科为主，本科学历的审计人员占60%。

根据上述数据可以得出，当前审计署与地方审计机关的审计人员在学历层次上仍存在不小的差距，这种差距可能会阻碍审计行业整体的发展，进一步加大区域之间经济发展不平等的现状。同时无论是审计署还是地方审计机关的审计人员在学历层次上均有提升的空间，高端审计人才占全部审计人员的比例仍然偏小。

3.3 审计人员的来源渠道较为狭窄

审计人员的来源是指审计人员是如何进入审计系统来工作的，从图1中可以看出，71%的审计人员是通过公务员考试选拔招聘到审计系统内的，这也是目前审计人员参加工作的主要途径。公务员考试在制度设计上对于审计人员的专业素质、执业水平都会进行一定的考评，在一定程度上保证了审计人员的专业性，但是对审计专业水平的考量并不是这种选拔方式的重点，这在一定程度上也阻碍了一些具有优秀审计专业技巧的人员同时有意愿从事审计工作的人员进入审计系统开展工作。同时，我们可以看到，调查对象中有14%的人由军队转业进入审计系统，这是由我国特殊的国家制度决定的，这些转业军人可能在专业水平、知识结构等方面距离工作需求有一定的差距，不利于审计工作的开展。从其他行政机关和企事业调入的占调查对象的11%，一般来说，从其他单位调入审计系统担任的可能是部门领导的职位，这可能会挤占审计人员晋升的通道，挫伤审计人员工作的积极性。

4 审计机关人力资源存在问题的原因分析

4.1 现行的公务员统一管理体制重视行政管理而轻视审计专业属性

我国目前对于审计机关工作人员的管理模式采用了统一标准化的公务员管理模式，更加重视对工作人员的行政管理，而忽略了审计业务特有的专业属性，管理方式和工作内容不能很好的匹配，比如在新人员招募、薪金水平、晋升渠道等方面并没有形成符合审计专业属性的管理方式。在新人员招募方面，初试采用标准化的公务员考试方式，主要是对普通公务员都应具有的能力和素质进行考量，在一定程度上忽视了对录用人员审计技能的考核，一方面不利于保障审计人员的专业胜任能力，另一方面也导致了很多具有优秀审计技术的人员通不过公务员考试而不能进入审计机关工作，同时招聘时受限于公务员编制，每年面向社会招聘的人数十分有限，缺少新鲜血液的注入，可能会形成一定的人才缺口；晋升渠道方面，目前审计机关工作人员的晋升通道大多是行政路线，受到行政职业晋升和人事编制等规定的严格约束，没有形成合理的职业发展路线，这也就意味着优秀的审计人才很可能难以得到晋升的机会，从而很大程度地挫伤了审计人员的工作积极性，再加上公务员统一的薪资管理方式，忽略了审计工作的特殊性，优秀的审计人才对于外部而言是十分宝贵的资源，提供的工资水平也较高，这在一定程度上也导致了目前审计机关人才流失严重的情况。

4.2 审计职业管理体系不健全

完整的审计职业管理体系应该包括审计人员准入制度、审计人员培训制度、审计人员职业保障制度、审计人员绩效考核制度以及审计人员退出制度等。从审计人员准入制度角度看，现行的统一的通过公务员考试的方式进行人才选拔并不是符合审计专业属性的一种准入制度，而且从数据分析中可以看出，地方审计人员中有不少是转业军人或者由其他企事业单位调入，很难保障高水平的专业胜任能力。从审计人员职业培训角度来看，在日益复杂、覆盖面越来越广的审计大环境下，审计人员的知识结构面临着巨大的挑战，目前缺乏完善的职业培训计划，未来的审计工作将更难有效的开展。从职业保障的角度来看，现行的双重管理的体制没有给予审计人员足够的权力保障，审计人员的工作很难保障有足够的独立性，同时审计人员现行的薪金收入也采用公务员统一的标准，没有能做到合理的绩效考量，对收入也没有形成良好的保障制度。这种职业管理机制上的缺失对于审计人员工作的积极性、创造性、专业胜任能力等诸多方面都会带来不利的影响。

4.3 审计人员不具备明确的、独立的审计职业地位

在目前长期的行政管理模式下，审计人员完全依附于国家审计机关而存在，审计人员还不具备独立的职业地位，未能形成一个流通性好、充满竞争力的审计人才市场，审计人员提升自身执业能力的动力不足。很多审计人员在思想上将公务员视为铁饭碗，对审计业务的专业性和特殊性认识不够，再加上审计机关缺少明确的退出机制，从而导致了审计人员的竞争意识和危机感不足。同时，审计机关内部的奖惩措施、绩效考核制度的设计、审计人员工作职责等方面均不健全，这就造成了审计人员工作内容和工作奖惩不相匹配的情况，这在一定程度上也影响了审计人员提升自身工作质量的动力。与注册会计师行业不同，国家审计机关的审计人员缺少像注册会计师证书这种权威性高、能得到社会公认的专业技术水平衡量指标，对审计人员的执业能力缺乏一个明确的、统一的衡量指标，因此对审计人员的外部监督、激励作用也不明显，不利于审计人员自身能力的发展。

5 审计机关职业化发展的制度设计

5.1 建立以公务员管理为基础的审计机关人才管理模式

国家审计与注册会计师行业有所不同，国家审计具有行政管理和审计业务的双重属性，国家审计机关受托于人民群众，依据法律赋予的权力对政府机关、国有企业等使用国家资源的组织、单位及个人开展财务、绩效、经济责任等在内的全方位的审计工作。同时，国家审计职业性质特殊，国家审计人员在执业过程中不仅需要很强的独立性，而且工作的过程在很大程度上体现国家民主政治形象，工作质量和结果对于维护整个国家政治经濟稳定起着重要的作用。基于此，国家审计工作既需要一个充满活力、充满竞争力的市场进行管理，同时也需要辅之以一定的行政管理。而且在目前的情况下，让国家审计人员完全脱离行政管理，脱离公务员的编制，直接进入职业市场的时机并不成熟，国家审计的需求与目前审计人才资源储备之间也存在着不小的差距，所以目前国家审计职业化发展制度设计的重要方向应该是以当前的公务员管理制度为主，在其中嵌入相应的职业化发展的制度，在管理模式中重点与审计职业的业务属性相结合，效仿我国法官行业实行业务岗位和行政岗位“双轨道管理”的模式，促使工作内容与管理方式相匹配，激发审计人员工作与学习的积极性与创造性。

5.2 开辟专属于审计人员的选任和晋升通道

在当前公务员行政式为主的管理基础上，让审计人员成为具有公务员身份的审计专业技术人才，即在原有的选任、晋升道路的基础上开辟出一条新的职业规划路线。在审计人员的选任上，需要着重关注审计人员的专业知识技能、执业水平以及审计职业道德，重点强调审计的业务属性，以专业审计人才的标准和要求来招募、选拔审计人员。同时需要针对不同层级的审计机关、不同岗位设立不同的职位任职条件，适当提高初任审计人员的年龄、工作经验等方面的限制，还可以效仿法院、检察官的选任模式，成立审计官员遴选会，挑选出道德素养高、审计能力强、综合素质高的审计人员，使得合适的审计人员担任合适的岗位。在审计人员的晋升通道上，目前审计人员的晋升大多走的是行政通道，晋升空间狭小，挫伤了审计人员的积极性。因此需要开辟专属于技术性人才的晋升通道，使得国家审计人员的晋升通道不仅仅局限于局长、处长、科长，应该打开技术职称通道，将审计人员培养成具备优秀审计技能的高级审计师、高级工程师等。同时，对于审计人员的晋升可以采用法官、检察官的经验做法，即“凡晋必考”，着重考察审计人员的审计业务水平以及职业道德，择优晋升。

5.3 建立明确的审计职业准入、培训、退出机制。

从上文关于审计人员来源的数据中可以看出，目前审计职业受行政管理影响较大，还没有形成一个明确的准入和退出机制，在这种体制下很难保障审计人员的专业胜任能力，从而难以保证审计工作的质量，同时退出机制的缺失也会让审计人员缺少必要的危机意识，从而无法提升自己的执业能力，难以保证审计质量。所以当前职业化发展的一个重要路径就是建立一套完整的职业准入、退出机制，对从业人员的执业能力做出明确的要求，同时再辅之以完整的审计职业培训制度，不断完善审计人员的知识结构，保障其执业能力。

在职业准入制度设计层面，需要将审计人员的专业技术能力以及审计职业道德作为考察的重点，建立类似于注册会计师考试或者司法考试之类的能够反映审计人员执业能力的考试制度，同时还需要结合审计职业的业务属性，对于工作经验、任职年龄等做出明确的要求。在审计职业培训制度设计层面，需要针对不同层级的审计机关、不同岗位的审计人员、不同专业知识背景的审计人员设计其职业生涯的发展道路，明确其职业生涯的发展目标，安排符合其需求的审计培训课程，对审计人员进行长期性、系统性的培训教育，让审计后续教育与培训成为满足审计人员个人发展需求的重要保障手段，提升审计人员参加后续教育的积极性。在审计人员退出制度设计层面，需要加大对审计人员违法乱纪的行为进行惩罚的力度，实行绩效考核不达标就淘汰的管理机制，增强审计人员的危机意识，保障审计工作的质量。

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