政府推行背景下的社区志愿服务发展困境及对策分析

何春华

[摘要]社区是我国现代城市社会治理的基本单元。社区中的公共服务供给的参与者有政府、市场和志愿服务组织。志愿服务组织有政府推行和民间自发组织两种基本模式。政府推行的模式作为目前我国社区中志愿服务活动的主流，仍存在诸多不足，若能对其进行合理管理，充分利用其资源，必将对我国现代城市社区治理产生积极的意义。

[关键词]城市社区；政府推行；志愿服务

0引言

建国后相当长一段时间，“单位制”一直是我国对城市社会进行管控的主要模式，在这种模式下，城市居民的生、老、病、死，甚至婚嫁等都由单位管理。改革开放后，社会发生转型，由单位制解体所剥离出来的社会职能和由政府机构改革所转移出来的公共服务职能向社区转移，社区已成为我国向城市居民提供公共服务的一个重要载体。随着我国城市化进程加快，以及人口老龄化、流动人口增多、家庭小型化等因素的影响，城市社区公共服务需求不断增大。政府和市场在提供社区服务的过程中存在着诸多不足，而社区志愿服务正好可以弥补这一缺陷。我国社区志愿服务与发达国家相比起步较晚，但有自己的特色，目前主要有基于政府推行的社区志愿服务和民间自发开展社区志愿服务两种发展形式，政府推行社区志愿服务作为我国目前社区志愿服务的主流，在社区公共服务供给中起到重要作用，但也存在着诸多需要完善的地方。

1具有政府背景社区志愿服务的主要形式

1.1民政部推行的社区志愿服务

民政部门推行的社区志愿服务模式由天津市和平区的社区志愿服务经验发展而来。1988年，天津市和平区新兴街道朝阳里居委会13名积极分子自发成立为人民服务志愿者小组，标志着我国现代意义上城市社区志愿服务的诞生。民政部充分意识到志愿行为在社区服务中的重要性，对天津市和平区社区志愿服务模式进行推广，其最主要的特点就是基于街道和居民委员会成立社区志愿组织，社区志愿组织在居委会和基层党组织的直接指导下开展活动。民政部所发展的志愿者是我国最早的社区志愿者，也是传统意义上的社区志愿者。

社区志愿者成为社区志愿服务中最大的一支志愿者队伍，社区志愿者的具体管理工作由中国社会工作者协会进行，民政部负责指导。在2007年以前，我国对社区志愿者的管理基本处于空白状态，社区志愿组织在各自的居委会和街道办指导下自主开展活动，虽然如此，各社区中的志愿组织一般都制定有自己的管理章程，对社区志愿者的义务责任、准入准出、奖惩等进行规定。2007年，民政部开始推行社区志愿者注册登记制度，把原来概念模糊的、没有身份界定的社区志愿者纳入统一管理范畴。

1.2准政府组织推行的社区志愿服务

共青团、妇联、工会等准政府组织发起的志愿服务活动虽然不是专门针对社区的，但他们开展的活动大多依托于社区而进行，服务内容广泛涉及社区事务。准政府组织开展的志愿活动独立于民政部门，对志愿者的管理也是独立进行。

青年志愿者行动由共青团中央于1993年发起，具体管理工作由中国青年志愿者协会进行，共青团中央负责指导。青年志愿者开展社区志愿服务有自己的形式，一般由共青团中央根据社区服务领域的具体需求，以专项服务活动的形式在全国发起号召，地方团委和青年志愿者协会负责具体工作的实施。青年志愿者是我国目前仅次于民政系统社区志愿者的第二大城市社区志愿服务来源。

妇联及工会组织的志愿活动主要有“中华巾帼志愿者”和工会志愿者。“中华巾帼志愿者”行动由全国妇联于2001年发起，旨在通过组织发动各族各界妇女群众成立志愿者队伍，开展针对妇女儿童的扶贫助困、法律援助、就业指导、技能培训、文化教育等活动。工会志愿者是各地工会组织针对国有企业改革导致的社区中下岗职工众多，生活困难等情况，依托工会开展志愿服务，重点对下岗职工等弱势群体进行帮扶活动。工会组织开展的志愿服务活动近几年也逐渐成为社区志愿服务的重要参与力量。

诸如团委、妇联、工会等准政府组织开展的志愿活动，政治性动员比较强，这一点跟民政部门推行的社区志愿服务一致。但与民政部门推行的社区志愿服务相比，共青团等准政府组织开展的志愿活动在组织性、资金来源上要有优势。

2政府推行社区志愿服务模式的发展困境分析

2.1社区志愿服务管理体制不健全

社区志愿服务管理体制的不健全首先体现在整体的组织管理结构混乱上。我国目前对志愿者的管理是基于发起部门而进行的，民政部借助中国社会工作者协会对社区志愿者进行指导与管理，共青团中央通过中国青年志愿者协会对青年志愿者进行指导与管理，妇联、工会等则依托自身的组织管理体系对志愿者进行管理。基于这种管理架构看似清晰，实际上却容易导致民众对志愿者身份认识的混乱。因为这些志愿服务活动很多都会涉及社区志愿服务，在这种多头管理的模式下，一个想在社区中进行志愿服务的青年人，他到底应该注册成青年志愿者，还是成为社区志愿者，或者是干脆两个都注册？组织结构的混乱在造成志愿者身份混乱的同时，也不利于社區志愿资源的整合协调，基于政府推行的志愿服务都有一个缺陷，即若有重大节日或活动的时候便会有大规模的志愿服务活动开展，但日常生活中志愿服务活动的开展可能就没有那么火热，直接导致社区志愿资源得不到有效的协调，志愿服务缺乏长效运行机制。另外，对志愿者管理结构的混乱也不利于建立统一规范的激励及奖惩制度，吸引和维系更多的志愿者资源。

2.2信息协调机制的缺失

社区志愿服务管理体制的不健全还体现在志愿服务开展过程中信息资源协调机制的缺失上。2007年我国开始推行社区志愿者注册登记制度，但注册登记也仅仅是对社区志愿者进行档案登记，而具体的社区志愿供求信息协调机制却没有建立。无论是政府推行的社区志愿组织还是民间自发成立的社区志愿组织，他们在活动过程中都需要进行信息资源的协调。目前在我国城市社区志愿服务中，信息资源的协调工作一般由社区志愿组织进行，志愿服务供求信息的获取一般都是通过熟人朋友、居委会或一些网站中的公益板块等方式来实现，缺乏更高层次的统一、权威的供求信息协调机构。

2.3社区志愿服务效率低

社区志愿服务效率低下首先体现在，社区中虽然发展了大量的社区志愿者，但真正经常开展服务活动的比例并不是很高，不少社区干脆就流于形式。归其原因，居委会“准政府”组织的性质让社区工作人员更多地从事计化生育管理、流动人员登记、政策宣传等行政工作，无更多的精力和时间来指导社区志愿服务工作的开展。同时，基于居委会成立的社区志愿组织，其活动的开展强烈依赖基层工作人员的责任心和工作能力，而并不是所有的社区工作者都有比较强的责任心和工作能力。因此，我国民政部门在推广社区志愿服务的过程中，存在社区志愿者注册多，但整体活动效率却不高的现象。

社区志愿服务效率低还体现在社区志愿者和社区志愿组织数据的真实性上。在不少考核城市、城区或社区的标准中，城市社区志愿服务都被当作一项重要的考量因素，如全国社区服务示范城区标准和全国文明城市的测评体系。在这样的管理模式下，不少城市为达到一定指标，从居委会自下而上上报的社区志愿者和志愿组织数据往往容易失真，不能很好地体现社区志愿服务的水平。

2.4行政化倾向强

基于社区基层党组织和居民委员会建立的志愿组织，其工作是在居委会的直接指导下进行，受政府行政力的影响明显。一些政府工作人员和社区工作者常把志愿服务当成可以随便利用的资源，不尊重志愿者的服务意愿，让志愿者从事对政府有利，但不一定对社区居民有利的工作，最终让社区志愿者组织逐步演化成为政府行政工作的助手。这种现象极大地损坏了社区志愿者的服务积极性，导致社区志愿服务资源的流失。这也就是为什么我国推行了近三十年的社区志愿服务后，很多基于居委会成立的社区志愿组织流于形式，而社区中其他民间自发成立的志愿组织却蓬勃发展的原因。

3社区志愿服务发展的相关建议

3.1完善社区志愿服务的组织管理制度

社区志愿服务是整个志愿服务体系中的一部分，对社区志愿服务的管理应该纳入到整个志愿服务管理体系中来。我国社区志愿服务的志愿者来源广泛，除了民政部推行的传统的社区志愿者外，还有青年志愿者、巾帼志愿者、工会志愿者等，缺乏统一的协调管理。事实上，无论是传统的社区志愿者还是其他类型的志愿者，他们活动的发起都有一定的时代背景，相应的管理机构也都是基于当时的背景而成立的，有一定的局限性。现代意义上的志愿服务涉及领域广泛，其效能的充分发挥不是几个主管部门联合协作就能有效解决的，有必要成立一个统一的协调组织，譬如成立全国性的志愿服务工作指导机构，然后在这一机构下再开展志愿服务的相关工作。如针对青少年培养其志愿服务意识、针对民间志愿组织扶持其发展壮大等。社区志愿服务只有在统一管理下，才可以协调各种资源，减少重复与浪费。在与政府协调的问题上，与志愿服务关系密切的部门应该进行必要的协助与指导，如民政部门对社区志愿服务应给予物质及政策支持，而共青团则侧重于青少年志愿服务意识的培养等。完善的组织管理制度，不仅能防止资源浪费，还能增进人们对志愿服务管理架构的了解，有利于志愿服务知识的普及。

3.2完善社区志愿服务供求信息的协调机制

社区志愿服务中的供求信息只有得到充分协调才能让其效益得到最大程度的发挥，社区志愿服务供求信息的协调涉及两个基本的因素，一个是志愿服务供给资源的权威性，另一个是志愿服务需求信息的准确性，目前基层社区志愿服务开展过程中这两方面都难以实现。2007年我国开始推行社区志愿者注册登记制度，但注册工作是在各社区志愿组织中独立进行的，各个城市可以在这一基础上，对已注册的社区志愿者信息进行统一整合，以获取权威的社区志愿者信息来源，并依托现代互联网技术，统一发布社区志愿服务供求信息。如此不但节约成本，而且志愿者与服务对象之间配对速度快，效率高，可以充分发挥社区志愿服务的效益。

3.3理顺政府与社区志愿服务之间的关系

政府是宏观调控者，市场是资源的自然调节者，而城市社区志愿服务对政府和市场在社区服务中的不足起到拾遗补漏的作用。政府行政力过強，行政范围过广，不但自身负担加重，服务质量不高，同时也会压缩社区志愿服务的发展空间。政府在参与城市社区治理的过程中，除了履行好自身应当承担的公共责任外，还应注意为社区志愿服务提供良好的发展环境，政府对社区志愿服务的管理应该以引导、扶持为主，切忌对其具体事务进行干涉，只有这样才能真正使社区志愿组织成为政府和民众之间的协调者。

对于民政部所推行的依托街道建立的城市社区志愿组织行政化过强的现象，首先是加强宣传教育，让行政人员，特别是街道一级的基层行政人员充分认识社区志愿服务的性质，在主观上不主动要求社区志愿组织参加其不愿意参加的活动。其次，完善街道、社区一级的规章管理制度，明确社区志愿组织在社区活动中的中立地位，社区志愿组织和行政部门可以互相监督，如果发现行政部门越权，或者发现社区志愿组织违纪，均可上报各自主管部门进行相应惩罚。只有让社区志愿组织实现真正意义上的独立，才可能充分发挥其在社区服务中灵活性、创造性的特点。

3.4建立高素质的社区工作者队伍

民政部门推行的社区志愿组织依托于居委会和基层党组织开展活动，其活动效率的高低、服务质量的好坏与社区工作者的素质息息相关，优秀的社区工作人员往往能在社区中形成一定的凝聚力，组织社区居民开展志愿服务活动。高素质的社区工作者队伍可以通过以下形式来实现：一是提高专业社区工作者的待遇，吸引优秀人才参与社区工作。社区工作者频繁与基层民众接触，工作异常烦琐，但我国很多基层社区工作者并不属于公务员范畴，待遇普遍偏低，只有提高他们的待遇，才能吸引高素质的人才，同时提高他们开展社区志愿服务的积极性。二是加强现存社区工作者的素质培训。作为社区中的民间自治组织，居委会的工作人员不在国家编制体制之内，培训学习机会少。通过加强培训，或是与先进社区进行经验交流等方式，让现行的社区工作者掌握现代城市社区管理的前沿理念，提高他们在社区工作中的能力。

需要提出的是，社区工作者素质的提高不是社区志愿服务活动开展活跃的充分条件，而只是必要条件。社区工作者只有摆脱政府行政工作的影响才能全身心开展社区志愿服务的组织协调工作。目前我国许多政策在基层的执行还需要通过社区居民委员会来实现，作为社区自治组织的居民委员会不可避免地出现了行政化，但并不意味着其功能的全部行政化，可以通过设置专门人员或专业志愿者的方式对社区志愿服务活动进行指导。