新西兰环境保护工作的特点及对中国的启示

代朦

首都师范大学

新西兰环境保护工作的特点及对中国的启示

代朦

首都师范大学

众所周知，新西兰地广人稀，环境优美，政府一向高度重视环境保护，注重可持续发展，公民环保意识强，其生态成效也得到了国际认可。本文从产业结构、环保法规、公众教育、循环经济等方面介绍了新西兰环境保护工作的特点，指出我国环境保护工作中的一系列问题，总结出新西兰环境保护工作的经验，为我国环境保护提供借鉴。

新西兰；环境保护；启示

一、新西兰环境保护工作的特点

（一）产业结构合理，走可持续发展之路

新西兰是以畜牧业为支柱产业，畜牧业产品的出口占全国出口总产值的50%。渔业和林业也是新西兰的主要产业，因海洋基本上未受污染，因而新西兰的海产品也为国际市场所青睐。森林覆盖率占国土面积的29%，出口原木、木浆及木板。畜牧业、渔业和林业组成的新西兰第一产业，成为新西兰的经济命脉；第二产业，都是依附于第一产业，如乳制品工业、木材加工工业以及食品加工工业等。还有为基本产业服务的金融业、进出口贸易、通信邮电等第三产业。由于生态环境好，自然风景优美，加上属于英语体系国家，所以无烟工业如旅游业、海外留学生等行业是新西兰的一大重要行业。这些产业组成的新西兰的经济实体保障了新西兰的生态环境不受污染。

早在20世纪70年代，新西兰在经济飞速发展的同时，也曾以牺牲环境为代价。到了80年代，经济发展开始稳定，新西兰政府开始重视环境保护与建设，开始治理严重的污染问题，投入大量的人力、物力、财力，比如著名的玛努考海湾，经济发展期间，成为污染最严重的海域，后来经过治理，建设成了一个生态旅游景点。从此，新西兰也走上了可持续发展的道路，重视环境的保护。

（二）环保法律体系完善，依法治理环境

新西兰的环境保护具法律化、制度化。该国不仅对水资源、土地资源等重要资源的使用和保护有立法规定，更设有专门的环境法院，负责审理相关案件，以环境法院为核心形成了一套可持续发展的裁决机制。而且，新西兰有其独特的议会环境专员制度，环境专员由总督与环境部长以及毛利人事务部长咨商后任命，提名权属于司法部长。由于环境专员的选任不受环境法院法官的制约，所以保证其能够独立行使法律赋予的权力，针对环境问题展开调查、调解，密切监视影响新西兰的环境问题，关注策略计划中优先考虑的领域并分析公民申诉所提供的信息[1]。

新西兰的环保法律有几个特点，首先是注重预防，事先做出各种规定；其次是法律条款相当细致，所以可操作性强；再次是处罚面广而且处罚严厉，这使得大众自觉遵守；最后是重视运用经济手段，政府有相关的奖励措施，提高了民众的积极性。如今，新西兰的法律体系越来越趋于完善，为环境保护提供了坚实的保障，有力的后盾。

（三）公众参与广泛，共同保护环境

新西兰环境保护很大程度上受惠于当地居民较高的人文素养和环境意识，当然这也与政府的努力密不可分。1998年新西兰环境部颁布了具有划时代意义的《学会关爱我们的环境：环境教育的国家策略》，重申了环境教育的重要性，将环境教育定义为培养人们为创建可持续性环境所需的知识、技能、意识、态度和价值观念[2]。该文件以意识、知识、态度、技能和参与为环境教育目标，提出了环境教育的六个重点：鼓励环境教育活动的整合与调整；加强环境教育活动在知识迁移和政策实施中的效果并对其做出评价；维护和增强土著居民在环境教育中的作用；将环境教育纳入学校课程体系；促进商业教育与培训中的环境教育；提高公众保护环境的意识。

新西兰政府一向重视民意，环境保护离不开民众的参与，这也是民众长期以来争取的结果。马纳波里湖是新西兰最大的国家公园——峡湾国家公园的重要组成部分。湖的西南面，利用湖与太平洋的落差所产生的能量修建了一座水电站。为增加水电站的发电量，政府计划提高湖的水位，但此举可能会造成生态环境在很大程度上的破坏。为抵制这种做法，一场“拯救马纳波里湖运动”于60年代初出现并在十多年内席卷了全国，引发了全体国民对环境保护的重视并最终影响了政府决策。环保问题成了全民重视的问题，环保被提升到国家建设的首要位置[3]。

（四）政府职能有效，综合治理环境

新西兰政府相当重视环境保护工作的综合协调。一方面协调有关部门的行动，一方面协调社会公众的行动。在新西兰，三级政府都有好几个部门涉及生态环境保护和建设事务，各级政府通过法律和跨部门机构来协调。过去，新西兰政府过度重视经济发展，经过长期的改变，开始对政府主管部门的职能进行改革和调整，从多个层次保证立法和管理的有效实施[4]。同时，协调公众的环境行为，在公众场合尤其是旅游胜地，规定严格却又不乏人性。

新西兰的保护区管理也是一个非常典型的例子，政府非常重视。保护区管理部是新西兰政府负责保护区系统管理的核心，也是保护区体系主要和最高的管理机构。政府财政是新西兰保护区资金的主要来源，每年预算投资1.59亿美元用于保护区管理和保护。而一些基金项目，如森林遗产基金也是保护区资金的一种来源方式。

二、中国当前环境面临的问题

（一）经济增长方式粗放

中国经济保持了30年的快速增长，堪称奇迹。但种种迹象表明，中国也为高速的经济增长付出了沉重的代价。一是环境污染严重，经济增长以牺牲生态环境质量为代价。二是经济增长效益低。据有关专家计算，中国目前GDP总量大约占世界总量的4%，但创造单位GDP所消耗的资源比世界平均水平高出很多。因此，中国经济发展中面临的很大一个问题就是经济增长方式粗放，产业结构不尽合理，世界上第三产业在国民经济中所占比重少于中国的只有少数几个国家。中国的经济增长过分依赖对资源的粗放利用，导致原材料和能源资源的消耗巨大，生态环境透支十分严重。

（二）环保法律体系不够完善

我国现行《环境保护法》共六章，分别为：总则；环境监督管理；保护和改善环境；防治环境污染和其他公害；法律责任。首先，由于立法的滞后性，对有关节能减排、循环经济等方面的基本原则和制度没有能及时补充进去；从实施效果看，《环境保护法》跟不上时代的发展，甚至跟后来制定的单行环境法律相冲突。其次，环境法律体系内部划分不清晰，协调性不足，对生态保护法、自然资源法等环境法律部门的划分上也存在模糊认识。再次，环境法律体系仍然存在立法不周延的状况，一些重要领域的立法缺失，目前最明显的就是生态保护领域制度保障不足，《环境损害责任法》未能进入立法者的视野[5]。

（三）公众环保参与度不高

公众是推动环境保护事业向前发展的社会基本力量。由中国环境文化促进会发布的《2005年中国公众环保民生指数》报告显示：以百分制为刻度的中国环保民生指数为68.05分。这份报告数据显示，只有16%的公众知道，“12369”这个全国统一的环境问题免费举报热线电话，其中只有9.2%的打过电话；不到1%的人表示家中从不使用塑料袋；1/5以上被访者不知道自己享有哪些环保权利；公众参与环保的行为以个人空间浅层次参与为主。调查数据说明公众环保关注度很高，但参与环境保护的意识还不强，国家在保障公众参与环境保护的力度还不够。

（四）环境管理偏重于末端治理

在环境管理实践中，人们往往习惯于末端治理模式，政府也常以经济发展为首要目标，不重视发展循环经济。根据循环经济理论，我们知道“生产过程末端治理”模式实际上是“先污染后治理”，强调在生产过程的末端采取措施治理污染，结果治理的技术难度大，治理的成本也高，这样就很难实现经济效益、社会效益和生态效益三者的协调。中国的环境以往总是偏向末端治理，末端治理的局限性非常明显。首先，处理污染的设施投资大、运行费用高，使企业经济效益下降；其次，末端治理往往不是彻底治理，而是污染物的转移，所以不能根除污染；第三，末端治理未涉及资源的有效利用，不能制止自然资源的浪费。所以，要真正解决污染问题需要实施过程控制，减少污染的产生，要从根本上解决环境问题。

三、对中国环境保护的启示

（一）优化产业结构，发展循环经济

新西兰倡导生态立国的理念指引着新西兰国家的公民、政府以及与环境保护相关的行业为之付诸行动，在产业结构上提倡循环经济，实现环境的可持续发展。而我国在产业结构上就不够合理，循环经济发展起来自然也就困难。

在经济增长过程中，如果产业结构能成功地实现由资源消耗型、污染密集型向知识密集型和清洁产业转换，污染物的总排放量有可能保持稳定下降。所以在经济发展的前提下，为更好地降低污染物总量，就必须调整产业结构，加快产业结构内部优化；大力发展发展循环经济，建设和发展生态工业，形成产业互补生态链。我们要借鉴新西兰循环经济的经验，从源头上控制污染源，以促进产业结构、区域结构的优化，转变经济发展方式，走新型工业化道路，实现我国向资源节约型和环境友好型社会的转变，实现真正地可持续发展。

（二）完善环保法律体系，使保护环境有法可依

法律是环境保护的有力后盾。新西兰的环境法制体系不仅完备，而且操作性强。然而,我国由于环境机构建设和立法不够完备、严谨,经常会出现环境执法时无法可依或者环境行政执法部门之间职责不清，存在着某些方面或环节执法薄弱的问题，需要从很多方面加强改进。

首先，应该发挥环境基本法的功能。应当在保持《环境保护法》现有框架体系的基础上，将该法定位在国家环保基本法的范畴之上。其次，应该理顺法律体系内部关系。环境法律体系因为在某些方面缺乏协调性，所以需要进行重构和完善[6]。立法机关要以可持续发展为指导思想，以宪法和环境基本法为依据，对环境法律体系进行全面审视，及时做好相关法律法规的废改立工作。最后，各部门应当充分发挥其职能，明确各部门的责任，使环境保护工作真正地做到有法可依，执法必严。

（三）加大宣传教育力度，增强公民环保意识

新西兰政府已将环境教育纳入到国家课程中，并指出环境教育是实现新西兰可持续发展不可缺少的重要环节。当然，环境教育的开展不能仅仅依赖教育部门，政府的大力宣传也是有力的工具，这使新西兰人的环保意识与自觉性逐渐加强，他们早已养成了维护环境卫生的好习惯。

我国首先要加大对环境保护工作的宣传。要让公众了解自身的环境保护知情权、参与权、检举权和监督权，以便充分行使这些权利。其次要提高环境信息的透明度。加强环境信息的发布、及时公开政府和企业的环境行为，这是公众了解和监督环保工作的必要条件。此外，要注重发挥环保社团和民间组织的作用，积极发挥他们宣传环保、实施环保的职能。

（四）发挥政府职能，加强环境管理

在新西兰，政府的环保主导作用发挥了有效的职能，在运用环境管理手段时，不只偏重于传统的行政手段、经济手段，还将其与法律手段、信息手段、科技手段等综合使用，充分发挥各种手段的优势，达到了最佳环境管理效果[7]。

当前，我国环境面临的各种问题更需要政府充分发挥综合协调决策的作用。首先，运用财政投入政策、补贴政策、担保政策等经济手段限制高能耗产业的增长,鼓励以科技进步推动经济增长。二是通过完善环保法律法规体系，推动环境保护体系的完善。三是通过政府节能减排、绿色采购等方式，倡导社会发展绿色经济，促进全社会以更低的资源消耗、更少的环境代价，实现经济又好又快发展，反过来又能推动环境的不断优化，良性循环，有效地治理环境。

四、结束语

环境保护与经济发展的完美统一实现了人与自然的和谐相处。对环境的破坏最终将反作用于人类自身，保护环境并不是牺牲发展，发展与保护环境不是对立的，而是相辅相成的。环境保护问题不是一朝一夕就能解决的问题，要有长期工作的准备。在环境保护过程中一定要重视人们环境保护意识的提高，这样可以才实现环境和经济社会的可持续发展。新西兰环境保护的成功之路不仅对中国，对各个国家都有很大的借鉴意义，我们应该学以致用，取长补短。中国的环保之路任重而道远，我们要充满信心，不断向前。

[1]杨锐.美国国家公园的立法和执法[J].中国园林,2003(4)：63-66.

[2]Ministry for the Environmentof New Zealand,Learning to Care for Our Environment,3,1998.

[3]New Zealand..Implementation of Agenda 21：Review of Progressmade since the UN conference on Environmentand Development, 1992.

[4]LocalGovernmentActofNew Zealand 2002,Part2,10.

[5]张旭科、郭吉军、龙奎.《论我国的环境法制建设》，中国矿业大学文法学院。

[6]唐磊珉《当代环境经济法律制度的理论基础与制度创新》，武汉大学环境法研究所.

[7]N.Chapman,History facts New Zealand,DavidBateman,New Zealand.2005.

代朦（1990-），女，汉族，安徽宿州人，首都师范大学政法学院硕士在读。