司法体制改革意境下送达难问题的出路

吴堪冰

(广州市白云区法院， 广东 广州 510410)

全面深入推进司法体制改革的目的是建立起“努力让人民群众在每一件司法案件中感受到公平正义”的司法体制、机制。具体每一件司法案件的当事人，其感受公平正义的直接体会是司法效率和司法权威。司法体制、机制改革纵深推进之际，法律也应为提高司法效率和司法权威与时俱进。

司法实务中关于邮寄送达代收问题就是司法体制改革中的诸多难题之一。在审限结案、结案数、提高审判效率的“紧箍咒”下，法官们对被告找茬，拖累案件迟迟不能开庭审理的行为“深恶痛绝”，对邮寄送达代收有效的认定标准焦虑不已。邮寄送达中，代收、长期外出、家人拒收、原地址查无此人等问题突出,制约着送达程序功能的发挥,影响审判效率。送达难，难在送达被告开庭传票、起诉状等诉讼文书。可以说，提高司法办案效率最直接、最基础的工作无疑是对被告人诉讼文书的送达，然而“送达难”对审判执行工作效率的影响已是常态。破解了被告开庭传票等诉讼文书的送达问题，送达难问题就迎刃而解。

现行法律对送达有效的严苛规定严重制约了司法办案效率的提高，承载80%办案任务的基层法官热切呼吁修改，理论界多有诟病，但现行相关法律规定依然止步不前，尤以邮寄送达代收效力认定为甚。①“法律对于送达的规定过于笼统化，送达问题细节存在缺失，导致部分法律条款缺乏可操作性，反而成为了法院送达工作的束缚。随着社会经济的不断发展，现行法律规定也存在严重的滞后性，现有的送达模式远远滞后于司法实践，无法满足司法实践的需要”。正是基于送达难对基层法院司法办案效率的严重制约，最高人民法院于2017年7月出台《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》，对送达地址确认进行罗列式的规定，也对电子送达进行了适当的规范，但对送达中核心、重点、难点的邮寄送达代收的规定依然没提及，而邮寄送达代收恰恰是邮寄送达结果中最为普遍、最难确定、最让一线法官们左右为难的难题，而问题症结在法律规定的束缚。以笔者有效开庭审理案件为实证基础对这一问题展开论述，期望本文能抛砖引玉，共同探讨这一难题。

一、开庭审理案件邮寄送达被告开庭传票等诉讼文书情况

(一)2017年12月开庭审理案件25件，全部邮寄送达开庭传票等诉讼文书，具体情况如下：2017年12月开庭审理案件25件，邮寄送达共82次，其中19宗案件确认代收有效开庭审理，占比76%，代收33次，占比40%。代收33次中，有代收人签名15次，占代收18.3%，邮政机构工作人员仅注明“代收”字样，没有代收人签名18次，占代收20%。

司法实践中，作为理性经济人，特别“案多人少”司法资源紧缺的情况下，法官送达开庭传票，基本首先选择邮寄送达方式，未成功送达时，再以直接送达或公告送达为辅，以完成有效送达程序。

(二)2017年12月，19宗案件邮寄送达代收有效。确认代收有效开庭审理19宗案件，被告到庭参加诉讼、原告撤诉、双方调解共15宗，占比79%；被告未到庭参加诉讼4次，占比21%。缺席审理的4宗案件中，除(2017)粤0111民初4168号案，被告对送达提出异议外，其他3宗案件被告没有对送达提出异议，案件顺利审结。

二、邮寄送达他人签收的法律态度及司法实践

邮寄送达诉讼文书已是司法办案中最为基础性的工作，直接影响审判执行工作效率。《民事诉讼法》及最高院关于民事诉讼文书的送达文书的有关文件都规定了代收的法律依据。在“成人家属、指定代收人”的严格要求下，可见法律关于代收人的范围规定是相当窄的，但现实中却会出现各种情形，出现许多不符合法律规定的代收情况。因此有必要对邮寄送达法律规定在司法实践中予以无形修改。首先，按照诉讼法设定的送达规则和送达理论，邮寄送达并不是审判机关送达诉讼文书的首选方式，但在司法实践中，邮递送达却呈现出充当送达方式中领军的趋势。如浙高法〔2009〕129号《浙江省高级人民法院关于民商事案件诉讼文书送达问题的若干规定(试行)》明确把邮寄送达与直接送达设定为审判机关的首选送达方式。随着社会发展，以法院专递方式开展的邮寄送达必将成为今后人民法院送达民事诉讼法律文书的一种主要形式。其次，“在实际的送达行为中,对公民个人的送达并不一定交由其同住成年家属签收,交由未同住的亲戚、朋友、邻居签收,亦视为送达；对法人、其他组织的送达,则只要是法人或其他组织的员工进行了签收即视为送达”。第三，笔者于2017年12月开庭审理25宗案件，首先是100%邮寄送达被告开庭传票等诉讼文书，共送达82次，送达未果后再依据送达情况采用其他送达方式跟进，其中4件案件送达未果后再上门送达4次，3宗案件送达未果后公告送达3次。笔者所在法院的民商事法官送达开庭传票等诉讼文书的做法基本相同。开庭审理上述25宗案件，其中19宗案件确认邮寄送达代收有效而开庭审理，除了(2017)粤0111民初4168号案，被告对代收开庭传票送达有异议外，其余18宗案件被告均没有提出异议，案件得以在合理期限内顺利审结。

三、法律应接地气、适时而变，回应司法办案的迫切需要

《民事诉讼法》关于邮寄送达仅有第八十八条规定，直接送达诉讼文书有困难的，可以邮寄送达。《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉的解释》更是对邮寄送达只字未提。《邮寄送达规定》第七条、第九条关于“受送达人的同住成年家属签收”的规定，更是严重束缚和阻碍案件正常审结。实务中，在自然人为受送达人但非本人签收的情况下，邮政机构对受送达人与签收人之间的关系，根本没有核验、也难以核验，更别说在送达回执单中注明双方的关系。法官无法判断是否是成年家属代收或签收，所谓的家属代收或签收的规定也就沦为一纸空文了。

《邮寄送达规定》应回应司法办案的迫切需要，适应新时代要求，适时而变，修改为：1.第七条：原文修改为“邮政机构在受送达人提供或确认的送达地址或受送达人户籍地址未能见到受送达人的，可以将邮件交给与受送达人同住的成年人代收，但代收人是同一案件中另一方当事人的除外。”把“成年家属代收”修改为“成年人代收”，增加“受送达人户籍地址”。2.第九条有下列情形之一的，即为送达：第(六)项，原文修改为“(六)受送达人地址内成年人签收的。”上述修改增加“受送达人户籍地址”，将“成年家属”修改为“成年人”，规定邮寄送达地址的可操作性，扩大代收人范围，明确代收人为完全行为能力人。

首先，没有剥夺被告参与诉讼的权利。国人厌诉已是文化传统，诉诸公堂已是“冰冻三尺，非一日之寒”，原告提起诉讼之前，双方往往已多次短兵相接，被告一般会知悉被诉诸法院。被告的邮寄地址是原告提供的户籍地址或经常居住地址，他人签收的“他人”往往就是与被告同居的家属、朋友，或熟悉邻居。依生活常理，收到法院诉讼文书的“他人”不会不告知被告。笔者认定19宗案件邮寄送达开庭传票代收33次为有效送达，其中15件代收的被告到庭参加诉讼，4件案件缺席审理，公平正义没有因代收而迟到和减损，这很好说明被告确实知悉参与诉讼事宜。“有充分证据可以认定或有基础理由可以推定受送达人知晓受送达的法律文书，就应认定为送达已完成，不因受送达人的恶意阻挠而影响司法效率。”

其次，被告参与诉讼权利缺失的权利救济。实务中，邮政机构对法院交付的邮递信件不是特别重视。邮政工作人员注明“他人签收”时，有的注明了“他人”的姓名，有的没有注明姓名。如上文提到33次邮寄送达代收中，15次注明了代收人的姓名，18次没有注明代收人的姓名。1.“他人”应对被告受损的利益买单。“他人”一旦自愿代被告签收诉讼文书，就负有因自己先行行为而防止风险发生的法律义务，即应及时告知被告，并把诉讼文书交付给被告，否则将承担相应的法律责任。《邮政法实施细则》第38条、第41条规定，收发人员对于各种邮件负有保障和及时传送的责任。2.法院交付给中国邮政邮递诉讼文书是有偿服务，中国邮政作为指定法院诉讼文书专寄机构，更应负起应有的社会责任。“安全”是邮政服务的一项基本原则，邮政机构在办理邮递业务时，要求收件人领取给据邮件，他人代收邮件时，应该交验代收人有效身份证件，经确认无误后，由代收人签名领取。如邮政机构怠于履行法律义务，导致代收人“子虚乌有”，那当然应承担法律责任，对被告受损利益买单，甚至予以处罚。如广州市XX法院作出(2014)穗XX法民一初字第XX号《处罚决定书》，对中国邮政XX公司投递员投递涉讼法院专递过程中违反操作流程、私自代签收件人姓名并遗失法院专递邮件的行为，认定为妨害民事诉讼的行为，予以处罚10万元。

第三，被告对代收诉讼文书未及时提出异议，应认定代收行为对被告具有法律约束力。实务中，法院对邮递送达代收认定有效，就是基于内心确信，合理推定被告已知悉自身诉讼权利。“只要邮寄送达行为依照法律规定的方式和程序完成，无论当事人或其他诉讼参与人是否实际获得诉讼文书，无论其是否确实知晓诉讼文书的内容，合法送达的法律文书都将发生诉讼法上的法律效果，并推动案件审理进程不受干扰”。

第四，借鉴外国法交邮生效的“交付主义”，适用“到达主义”加成年人签收、代收已是新时代对司法体制改革的迫切要求。

我国关于邮寄送达方面的立法，采取的是“到达主义”，并以签收来确认效力，只是可惜对签收的规定过于苛刻,应适时应变。借鉴世界各国民事送达立法，一般采“发信主义”。这就需要我们在司法体制改革的意境下，对邮政立法分析要放眼世界，逐步实现、完善以专业、方便、快捷的邮寄送达代替职权主义浓厚、费时、耗力的直接送达。英美法系国家持诉讼当事人主义，认为诉讼是当事人之间的事，送达主要由当事人和律师完成，法院原则上不参与送达，并赋予交邮效力。《美国联邦民事诉讼规则》第五条第二款规定“邮寄送达方式以交邮为送达完成”，交邮行为完成表明法院送达意思生效，对送达与否无需存有异议。《英国民事诉讼规则》第6、7条有推定送达规定：“根据本规则或任何诉讼指引送达的文书，推定于下表列明的日期送达”送达方式为“密封邮寄送达”的，以“发出邮件的次日”为推定送达日期。

大陆法系国家(地区)采职权主义，通常情况下，送达依职权为之，当事人一般不承担送达义务。德国民事诉讼法第175条规定，在当事人没有指定代收人时，“执达员可将应交付的书状按当事人的住所地址，交邮局送达。此时，交付邮局，即视为送达而发生效力，即使因投寄不到而退回，仍然生效。我国台湾地区民事诉讼法第133条规定：“当事人或代理人于受诉法院所在地无住、居所、事务所及营业所者，审判长得命其于一定期间内，指定送达代收人。如不于前项期间内指定送达代收人而陈明者，法院书记官得将应送达之文书，注明该当事人或代理人之住、居所、事务所或营业所，交付邮政机关，以交付文书，视为送达之时”。日本民事诉讼法亦有将文书交邮局邮寄便完成送达的规定，且不管邮件是否到达对方手中。这些均可资借鉴。

英美法系和大陆法系虽然诉讼模式不同，但诉讼制度在改革中逐步融合，如邮局送达方式被确定为法定送达方式之一，且一般为交邮生效。我们应借鉴外国和我国其他地区立法经验，《邮寄送达规定》已经吸收大陆法系国家送达地址当事人申报和确认制度，可惜在实践中，对被告人作为受送达人而言，申报和确认制度没有操作性，应将“户籍地址或经常居住地”、“成年人代收”引入邮寄送达规则中，促使当事人对送达的足够重视，促使邮政机构提高邮政服务，提高良好社会信誉，为社会治理法治文化的真正形成起正能量的推动作用。

四、邮寄送达代收有效的构成要件

“成年家属代收”修改为“成年人代收”，虽仅有一字之别，但其对送达有效性所带来的变革巨大，大大提高司法效率，提高司法权威。邮政工作人员只需核验代收人身份即可，对代收人与受送达人之间的关系在所不问。现实生活中即使邮政工作人员查问，代收人大多不会回答，即使回答了代收人能否配合提供结婚证、户口簿等相关证明身份关系的证明仍未可知。也正是这些规定不具有可操作性，导致邮寄送达他人签收举步维艰。赋予“成年代收人”代收诉讼文书的法律义务，可提高民众的法律意识、树立起对法律的敬畏。邮寄送达代收有效，应满足如下二方面的构成要件：

(一)邮寄送达的地址为受送达人确认的地址或户籍地址或经常居住地

司法送达实践中，如作为被告人的受送达人可以签署确认书，几乎就不存在送达难的问题了，真正送达难问题是被告人难以联系，更谈不上签署确认书，故规定被告受送达人邮寄的地址可以是户籍地址或经常居住地，才有实际意义。不应再设当事人拒绝提供自己的送达地址，经人民法院告知后仍不提供这个前提条件，因为此情形下，根本就没办法联系被告人，邮寄送达是给作为被告人的受送达人送达开庭传票等诉讼法律文书。这是破解邮寄送达被告开庭传票等诉讼文书难问题的关键。

(二)受送达人同住的成年人代收

邮政机构在办理邮寄送达代收诉讼文书等资料业务时，要求代收件人领取给据邮件，应当交验本人有效身份证件，经邮政机构确认后，由代收入领取，并要求代收人在邮寄送达回单上以正体字签名确认，并注明身份证件号码或附上身份证件材料复印件。司法实践中，在自然人为受送达人但非本人签收的情况下，仅有签收的自然人姓名，而未注明代签收人有效身份证件号码，从而无法判断是否为有效签收，无法确定签收人。邮政机构应担当起合同义务和社会责任，交验代收人有效身份证件，按规定办妥签收手续。代收人签收邮件需持有效证件，形似办理委托手续。这里代收人应是完全行为能力人，在受送达人户籍地址或经常居住地代收诉讼文书，依据生活常理推断代收人为与受送达人同住的成年人。代收人对代收的诉讼文书有负有保管和及时传送的责任和义务。

五、节省送达物质成本

以笔者于2017年12成功开庭审理案件25宗为维度，按相应20%的误差比例推算笔者所在法院、G市基层法院邮寄送达代收邮寄费用情况表(邮寄费用按G市同城，每件18元标准折算每次送达费用28元，因为如认定送达无效，需对案件全部当事人进行再次送达。)(详见表1)。

表1以笔者2017年审结案件数266件、笔者所在法院2017年审结民商事案件数13448件，G市基层法院2017年审结民商事案数137390件；以笔者2017年12月确认19宗案件收代有效开庭审理所需送达次数33次为基础数据，以代收有效案件数占全部开庭案件数比例、以每件代收有效案件数所需的送达次数为系数，相应以20%的误差推算出确认邮寄代收有效审结案所节省的送达费用。上述数据审结案件数、送达次数和每次邮寄送达费用均是真实数据，且以20%的误差予以扣减，推算出节省费用大可采信。从表1看出，2017年确认邮寄代收有效审结案件，笔者所在法院节省送达费用达255620元，G市基层法院节省送达费用高达2611512元。案件邮寄送达代收一旦认定无效，要全部重新启动邮寄送达程序，对认定代收无效部分要进行直接送达或公告送达，送达费用远高于邮寄送达。至于邮寄送达效果，因诉讼心理、被告送达地址情况、邮寄机构服务水平等影响邮寄送达效果的因素基本相同，况且已按20%的误差予以扣除，故推算代收有效所节省的送达费用大可采信。

从社会治理而言，广大纳税人为案件当事人诉讼成本买单是为了维持社会正常秩序、公平正义所应承担的社会成本。当事人厌诉、刻意拖延诉讼从而获得拖欠债务的资金时间价值，甚至恶意逃匿债务、藐视司法权威，法律不应为当事人这些不正当甚至违法行为留下通道，这不但造成国家资金的浪费，也不利于法治信仰的形成，对案件相对人和广大纳税人而言也不公平。

六、提高审判效率，树立司法权威

以笔者2017年审结案件数266件，2017年12月确认代收有效开庭审理案件数19件，12月代收被告到庭参加诉讼、撤诉、调解案件数15件为基础数据，按相应20%的误差，推算于2017年认定代收有效开庭审结案件，提高审判效率61%。其中笔者2017年代收有效开庭审结案数162=19÷25×80%×266，2017年代收到庭参加诉讼审结案数128=15÷25×80%×266。

以笔者所在法院2017年审结民商事案件数13448件，G市基层法院2017年审结民商事案数137390件；2017年代收有效，提高审判效率61%；2017年代收有效被告到庭参加诉讼、撤诉、解调，提高审判效率48%为基数，按相应10%的误差，推算笔者所在法院、G市基层法院于2017年确认代收有效开庭审理案件，提高审判效率分别为55%、50%。

审判效率是指邮寄送达代收有效审结案件数占全部审结案件数的比例。代收一旦认定无效，必然导致案件重新进入送达状态，需要送达期限一般15天，如需公告送达还需公告期限60天，加上庭审排期等因素的影响，拖延案件审理期限1个月是最为保守估计，审判效率深受其害，效率降低势所必然，但没办法量化导致审判效率具体降低幅度，所以以占比进行量化审判效率提高程度。笔者所在法院、G市基层法院审判效率分别提高55%、50%，推算审判效率提高的基础数据来源真实，且先后以20%和10%的误差予以扣减，故确认代收有效提高审判效率不应质疑。何况，确认代收有效，庭审时被告到庭参加诉讼或撤诉、解调结案，提高了审判效率，以此推算提高审判效率也达43%、39%。

[注释]

①本文探讨邮寄送达代收是指被送达人仅为自然人的情形，司法实践中被送达人为单位的送达一般不存在困难，故本文不予探讨被送达人为单位的情形。

②281次=266(笔者2017年审结案数)×19÷25×33次÷19(12代收开庭审理案件数)×80%；

③14201次=13448(笔者所在法院2017年审结民商事案件数)×19÷25×33次÷19×80%；

④145084=137390( 广州市基层法院2017年审结民商事案数)×19÷25×33次÷19×80%。