财政扶持政策促进农村土地流转问题研究

牛一帆

(哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，黑龙江 哈尔滨 150028)



财政扶持政策促进农村土地流转问题研究

牛一帆

(哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，黑龙江 哈尔滨 150028)

摘要:经过三十多年的改革开放，我国已进入以工促农、以城带乡的发展新阶段。从2004年至今国家高度重视“三农”问题，而土地流转作为实现城镇化和农业现代化的关键问题，近年来越来越引起社会各界的关注。以农村承包地为研究对象，分析现有的三种土地流转模式和财政扶持政策，并因地制宜探索三种流转模式适用的财政扶持政策，为我国解决“三农问题”，推动城镇化和农业现代化协调发展提供决策参考。

关键词:财政扶持政策；土地流转；模式

一、我国农村土地流转的模式

目前我国农村土地按照属性可划分为四类:承包地、宅基地、集体建设用地和国家建设征地。其中，承包地由于是农村基本经营制度的核心而被业界广泛研究，主要涉及两方面内容:一是稳定，二是流转。本文以农村承包地为研究对象，按照流转主体不同，将农村土地流转模式归纳为以下三种:

1.种粮大户模式，其流转过程为农民土地—村集体—种粮大户。在这种模式下，流转土地由种粮大户统一种植，但机械化程度较低。以湖北省竹溪县为例，该地种粮大户承包土地面积普遍较小，规模效益普遍较低，单位面积效益仅是一般种粮农户的1—1.5倍，且种粮大户在县内各乡镇村之间分布严重不均衡。

2.合作社模式，其流转过程为农民土地—合作社。在这种模式下，流转土地由合作社成员共同参与种植，自主经营、民主管理、收入共享。以江西省婺源县为例，该地近几年涌现出大量的专业合作社，由能人、专业户或村委会领导干部牵头，以当地主导产业或特色产业为主导组织成立，但在利益分配上多以松散型为主，并不规范。

3.股份公司模式，其流转过程为农民土地—合作社—公司。在这种模式下，农民以土地经营权入股，农民是土地的所有者、股东和公司员工，农民收入有土地租金、股东分红和劳动工资。以黑龙江省克山县为例，其股份公司模式近年来快速发展，由能人带动或吸引工商企业成立土地经营股份公司，农户以土地、资金和机械入股，成为公司员工，参与种植，领取工资，并于年终按股分红。

二、我国财政扶持“三农”政策的主要内容

广义上的财政扶持政策包括财政支出政策和税收优惠政策，而狭义上的财政扶持政策仅指财政支持政策。为了更全面地分析问题，本文研究中选择广义上的财政扶持政策。财政扶持政策主要有四大类:

1.财政投资政策。该政策是指中央和地方政府运用财政手段，积累并筹集资金进行投资而实行的投资行动准则。财政投资的形式有两种:一种是无偿投资，另一种是有偿投资。对前者一般采取补贴拨款政策，适用于农业基础设施的投资建设。对后者则采取优惠的政府贷款政策，与财政融资政策混合使用。农业是国民经济的基础，为促进经济发展，加强农业基础设施建设，加大财政投资政策力度以实现农业现代化目标势在必行。

2.财政补助政策。该政策是指在市场失灵或出现供给“瓶颈”时，通过粮食直补、良种补贴等多种形式的补助，保护地区经济及某些特定产业的补助政策，具体包括财政补贴、基金补助和委托研发费等。我国的财政补贴多为以棉、油、粮、猪为主的农产品价格补贴及农机具补贴，立足于保护农业安全发展，提高农民收入，增加农产品供给。现行农业补贴政策分为两种:一是以粮食直补和农资综合直补为主的综合性收入补贴政策；二是以良种补贴政策、最低收购价政策和农机购置补贴政策为主的生产性专项补贴政策。

3.财政融资政策。该政策是指政府为实现一定的政策目标，通过国家信用方式将社会闲散资金集中起来，由财政部门统一调控管理，并根据产业政策目标，结合经济、社会发展规划，在不以盈利为目的的前提下，采用直接或间接贷款方式，支持企事业单位发展生产、扩大规模的一种融资政策活动。适用于农业发展的财政融资政策主要有低息贷款和贷款担保。

4.税收优惠政策。该政策是指按税法规定，通过免征、减征等形式对某些纳税人和征税对象给予鼓励和照顾，以减轻其税收负担的优惠政策。税收优惠政策是国家利用税收调节经济的具体方式，通过税收优惠政策可以实现扶持特殊地区、产业、企业和产品的生产发展目标，促进产业结构的调整，从而实现社会经济的协调发展。适用于农业发展的税收优惠政策主要有进口设备税收减免、所得税减免和税前抵扣。

三、财政扶持政策促进不同模式土地流转的对策建议

土地流转是实现城镇化和农业现代化的关键，是大势所趋，而目前三种模式下的土地流转都存在一些问题。笔者认为，应因地制宜地使各种模式协同发展，同时根据不同模式存在的不同问题，采取对应的财政扶持政策，促进土地流转的有序发展。

1.促进种粮大户模式的发展。一是政府应加大财政投资力度，增加道路、机井、水渠等基础设施投资，切实降低种粮大户的前期成本。二是政府可出台更多更优惠的财政融资政策，如政府担保，指定银行，明确流转后的土地经营权可以抵押贷款，亦可设立专项保险基金，引导商业保险公司提供种粮大户的保险水平，减轻种植风险。三是增强财政补助力度。以农业补贴政策为例，在粮食直补、农机购置补贴上，区别种粮大户与其他农户的补贴标准，让种粮大户更有积极性。四是伴随着科技文化下乡行动的开展，相关部门应更有偏向性地推出大面积种植的技术培训、防病治虫、配方施肥等方面的农业知识。同时，政府应规范农产品买卖市场，尊重土地流转相关协议的权威性，严禁因为征地需要而单方面撕毁协议的行为。

2.促进合作社模式的发展。农民专业合作社是提升农产品市场竞争力，实现农民增收的重要工具。党中央应给予农业龙头企业等其他市场主体相同的扶持政策优惠。首先，科学运用财政补贴政策，对制度健全、运作规范、监管机制完备、内部股权结构合理、实行盈余返还的农民专业合作社，按地域和实施程度区分，给予不同金额的资金支持，以奖励的形式鼓励合作社实现科学管理、高效生产、利益联结和民主服务的有机结合。其次，综合运用财政融资政策和税收优惠政策，加大贷款贴息和财政基金担保等力度，对农用生产运销设备予以税收减免。第三，应以中央、省财政专项资金带动各县、市、区设立地方财政专项资金，不断扩大资金规模，保证财政投资政策的顺利实施，通过对合作社成员进行农业科技与市场营销知识培训，增加农产品附加值、树立品牌形象、提高农民合作社的市场竞争力。

3.促进股份公司模式的发展。应着重从以下三方面进行完善:第一，在税收优惠政策方面，应向农业股份公司倾斜，在进口设备上予以税收减免，对公司各项借款予以税前抵扣，对生产全过程的农业技术服务或劳务服务的所得收入予以免征或减免所得税，同时对处于创办初期的农业股份公司予以企业所得税减免。第二，在财政补助政策方面，提高农民流转土地的每亩补贴额度，完善土地流转和股份公司经营的奖励办法，按公司的生产效益、吸纳农民再就业等条件，对生产效益高、解决农民就业增收的企业给予一次性奖励，同时引导企业完善农民保障制度。第三，在财政融资方面，出台更多优惠政策，鼓励以农业政策性银行为主的各大银行和融资机构为农业股份公司设置专门贷款基金，或优先给予农业股份公司贷款。

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[3]刘卫柏,李中.新时期农村土地流转模式的运行绩效与对策[J]. 经济地理，2011(2):300-304.

(责任编辑:乔虹)

中图分类号:D922.3

文献标识码:A

文章编号:2095-3283(2016)03-0135-02

[作者简介]牛一帆(1991-)，硕士研究生，研究方向：财政理论与政策。