黑龙江省耕地保护问题及对策分析

高 飞

(哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，黑龙江哈尔滨150028)

一、黑龙江省耕地保护中存在的主要问题

黑龙江省地处世界三大黑土带上，有丰富的土地资源，农耕土壤条件优越，土壤结构好，有机质丰富，适合农作物生长。改革开放三十多年来，极大地解放和发展了农业生产力，给黑龙江省农业、农村和农民带来了翻天覆地的变化。黑龙江省多年来严格执行耕地保护制度，对优质耕地实行特殊保护，并取得了显著效果，已经连续十多年保持耕地总量动态平衡。但是当前耕地保护工作中还存在以下问题:

1.原有耕地数量减少

黑龙江省耕地总量虽然基本保持动态平衡，但主要是依靠不断开发新的耕地加以维持。黑龙江省西部地区的部分耕地正在遭受风沙的侵害，沙漠化在逐步东移，中部地区的黑土层受风雨侵蚀正变得越来越薄，黑土地也有减少的趋势;西北部山区由于植被破坏严重，部分地区水土流失严重，部分农田正在被损毁。黑龙江省的耕地虽然通过开发整理复垦，总数略有增加，但原有耕地正呈减少趋势。

2.耕地质量不断下降

一些地方对基本农田质量保护缺乏长远考虑，重用地轻养地、重产出轻投入、重化肥轻农肥的“三重三轻”现象普遍存在。浅耕翻作业、旋耕深度浅等不合理的耕作方式，直接导致农田耕层变浅，有效土壤数量减少，土壤活土层密结坚硬，土壤水分减少，抗逆性变弱。调查表明，黑龙江省大多数农田靠化肥补充养分。超常规大量施用化肥，造成大面积污染，土壤板结等问题严重影响了土壤环境。根据土壤长期定位检测结果显示，全省土壤耕层有机质正以每年1‰的速度下降。土壤理化性状变劣，使得土壤对水、肥、汽、热的调节功能弱化。肥力退化已经成为黑龙江省耕地土壤退化的核心问题。由于投入不足，科技含量低，黑龙江省农田水利等基础设施发展缓慢。目前黑龙江省绝大部分农田仍不具备抗旱能力，在频繁发生的旱灾面前显得无能为力。受种种自然灾害和人为因素的影响，黑龙江省水土流失严重，高产田不断减少，耕地盐碱、沙化、干旱、瘠薄等问题有进一步恶化的趋势。据黑龙江省农科院对中部薄层黑土的检测，全省黑土层正在以年均0.3厘米的速度流失。

3.耕地资源浪费严重

耕地资源是经济社会发展的重要物质基础，也是重要的生产要素。坚持实行最严格的土地管理制度，加强土地调控，对于保障经济社会可持续发展，宏观经济平稳运行，维护国家长治久安具有极其重要的意义。黑龙江省土地资源相对丰富，人地矛盾尚不突出，但个别地方违法违规用地，破坏和浪费土地资源，用地效益低下等问题仍时有发生。土地利用中存在的主要问题:一是城乡建设发展迅速，占用优质耕地较多。随着人口的增加，经济的发展，城乡建设发展迅速，城市规模不断外延，挤占了大量优质耕地。据1996年土地变更调查数据显示，1990年土地详查以来各类城乡建设用地共增加2.41万公顷，其中占用耕地1.88万公顷，且多为高产优质农田;二是农业结构调整占用耕地比例较大。土地详查以来全省农业结构调整共占耕地10.5万公顷，占同期耕地减少量的41%。

二、存在问题的原因分析

1.征用制度不健全

广大农民作为耕地的所有权和使用权主体的积极性难以得到发挥，主要原因是农村集体土地产权制度和征地制度尚不健全。随着我国市场经济的不断发展，土地生产要素市场化和流动性不断增强。土地对于农民是最重要的生产资料，明晰土地产权是市场经济发展的重要基础。但目前法律还没有明确集体土地所有者应拥有的权利，农民作为土地使用的主体对土地的利用和处置没有完全的发言权，同时在征地中被征地农民一直处于被动地位，农民无法有效维护自己在土地上的权益。广大农民保护耕地的主观愿望与客观条件的不对称，影响了其保护耕地的积极性。

2.保护耕地的责任不明确，没有落实到位

近年来地方政府作为保护耕地的责任主体作用有所减弱。在经济社会快速发展时期，在粮食市场完全开放，主要农产品相对过剩的形势下，解决当地“米袋子”和“菜篮子”不再是主要问题，保证经济的快速发展和加快城镇化进程成为地方政府的首要任务。新一轮圈地热的主要根源在于一些地方政府没有树立正确的发展观。耕地保护没有成为地方政府的主要责任与政绩考核的主要内容。由于缺乏保护耕地的主观动力，加上执法手段的软弱，地方政府作为耕地保护责任的主体，对耕地保护工作的重视程度和保护力度就会削弱，对一些地方出现的以牺牲耕地资源为代价来追求政绩，盲目扩大城市规模和增加建设项目等短期行为往往无法形成有效制约。

3.产权制度不健全

农村土地归农民集体所有，这在《宪法》《民法通则》《土地管理法》等重要法律中都有明确规定，但“集体”是指哪一级，法律规定较为模糊。集体土地产权的另一个缺陷是产权不完整或者说产权残缺，也有人用产权歧视、产权虚设等词来形容，实际上指的是集体不能充分行使其所有权。这在集体土地征用过程中表现最为突出。集体土地产权不是单一的权利，而是由承包经营权、收益权、使用权、处分权等一系列排他性权力组成的“权力束”。由于我国集体土地产权不完整，因而造成“权力束”中的一些权利也呈现出权能软弱等缺陷。在人地矛盾不断加剧的情况下，粮食生产成本迅速上升，种粮收益不断下降，如果没有政策刺激，农民的种粮积极性只会降低不会提高。在这种情况下，不断滋生的“搭便车”行为会使得保护耕地的战略目标难以实现。谁来承担保护耕地的义务以及如何采取有效措施避免耕地被破坏正是未来耕地保护制度创新的关键所在。

三、黑龙江省耕地保护对策建议

1.树立科学的发展观和政绩观，加强宏观调控

进一步严格落实耕地保护制度。从严控制建设占用耕地规模，坚决杜绝劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”;加大对农业产区的投入和政策扶持，促进农业现代化，提高耕地质量;完善农地产权制度，调动农民保护耕地的积极性;加快管理体制改革，降低地方干预程度，遏制低水平的重复建设和盲目圈占耕地现象。

2.科学评估耕地价值，建立耕地保护的经济补偿机制

随着经济与城市化的快速发展，耕地转化为非耕地的速度明显加快，造成了耕地锐减。从现状来看，农业用地和城市用地之间存在巨大的产出差异，尤其是在农业和商业用地之间，经济产出差异是诱发耕地非农化使用的主要诱因。但是，耕地不仅具有经济产出功能，还具有重要的社会保障和生态建设功能。从全社会发展的角度来看，应将耕地的社会保障及生态建设等方面的非市场价值纳入政策决策框架之中，科学评估耕地价值，建立耕地保护的经济补偿机制，重构耕地保护的利益分享机制，促使耕地保护外部性内在化。同时，推进土地征用制度改革，以提高土地征用成本，从源头上扼制频繁发生的耕地被占用行为。

3.严格“占一补一”，加强经济调控

严控建设用地供应总量，进一步细化各行业用地标准，制定并完善建设用地定额指标和土地集约利用指标体系，严格“占一补一”，倡导“先补后占”，用经济手段遏制耕地锐减势头;坚持开源与节流并重，盘活利用存量建设用地。

4.完善土地制度，提高执法效力

建立适应经济社会发展的土地制度，加大对土地违法行为的查处力度，从严执法，充分体现最严格保护制度的威慑力;加强土地市场秩序治理整顿，深入开展基本农田保护检查工作，严惩乱批滥用耕地的违法违规者。

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