增强基层政府基本公共服务提供能力的思考

杨 桐

(大连理工大学,辽宁 大连 116024)

当前,我国正处在从初步小康向全面小康社会过渡、从生存型社会向发展型社会转变的关键时期,公共服务需求的规模、结构、层次和特征都发生了深刻的变化,并呈现出高速增长、多样化和差异性的趋势。但是,日益扩大的地方公共服务需求与严重不足的地方公共服务供给矛盾凸显,已成为制约地方经济、社会进一步发展的瓶颈。因此,党的十七大报告提出了“完善省以下财政管理体制,增强基层政府提供公共服务能力”这一新的命题,从而为解决基层政府财政困境提供了明确的建设性思路。

一、我国基层政府的界定

1994年“分税制”改革以后,我国的县、乡政府被置于地方政府的低端层级,即被称为基层政府。近年来随着农村税费制度及省以下财政体制的改革,基层政府出现了比较明显的财政困难,特别是乡镇政府的结构和功能都不完备,财政保障能力非常有限,难以有效地实现其治理目标。从构建各级政府财力与事权相匹配的公共财政体制出发,应把县级政府作为基层政府。

(一)县级政府是治理县域社会的主体

在我国的政治体制中,县级政府是由中央政府设置的直接治理某个特定县域社会的公共权力机构。自秦代以来,县就一直是我国稳定的行政区域和设置,由于县所处的环境和治理的区域都是农村地区,因而县级政府就是直接治理农村地区的政府,县治是传统社会尤其是农村社会的最基本的治理方式。近代以来,随着城市化进程的推进,增加了县级市、市辖区和自治旗、特区等县级行政单位。从全国的情况来看,广大的农村地区在行政区划上仍然分属于若干个县,形成了具有不同特点的县域社会,县域社会基本上就是区域性的农村社会,由县级政府来具体治理。与此相适应,县域发展的程度和水平与县级政府能力的强弱有直接的关联。如果县级政府能力强,就能够对县域社会进行有效的治理并推动县域社会的发展;反之,如果县级政府的能力衰弱或能力缺失,它所治理的县域社会的发展也将是缓慢的或滞后的。

(二)县级政府在统筹县域社会发展中发挥着重要的作用

理论上,基层政府由于具有明显的社会性和基层性的特点,使得提供基本公共服务成为基层政府最为重要的职能之一,而基本公共服务的提供又是以财政能力为前提和基础的。与县级政府相比,乡镇政府的财政能力较弱,不能保障最低公平要求的基本公共服务的提供。同时,基层政府级次多,会相应增加事权划分的难度,导致县级政府和乡镇政府职责权限的交叉和错位。

从我国县、乡政府的收支情况看,2006年县级财政收入为 5359亿元,占地方财政收入的 29.3%,乡镇财政收入为 1879亿元,占地方财政收入的 10.3%;县级财政支出为 11658.28亿元,占地方财政支出的 38.3%,乡镇财政支出为 2251.69亿元,仅占地方财政支出的 7.4%。从具体支出项目看,基本建设支出县级占 25%,乡级占1%;支农支出县级占 44%,乡级占 13%;教育事业费县级占 54%,乡级占 11%;社会保障补助支出县级占 22%,乡级占 1%;行政管理费县级占 42%,乡级占 18%。这表明,县级政府作为直接面对农业和农村的基层政府,应成为实行工业反哺农业、城乡反哺农村的中心,以及建设社会主义新农村的主要载体。“三农”问题和城乡协调发展也只有在县域社会内才能得到有效解决。

(三)县级政府是完善省以下财政管理体制的重心

我国新一轮财政管理体制改革的重点是完善省以下财政管理体制,加大省以下财力差异调节力度,增强基层财政保障能力。其最终目标是基于公平的转移支付,保障辖区内居民获得均等化的基本公共服务。一般来说,基本公共服务均等化的实现受到现实财力分配格局和财力可承受能力制约。基于我国完全均等化的压力过大,均等化只能逐级、逐步推进。近期内可按照城乡统一的“低水平、保基本、广覆盖”的原则,侧重于辖区内县域间和县域内城乡间基本公共服务水平差距的缩小。这也说明,解决全国县域财政问题是理顺地方政府财政关系的核心和必要途径。

二、基层政府职能与基本公共服务提供能力

政府职能是指政府的行为方向和基本任务,是政府对社会承担的责任和义务,强调政府“应该干什么”、“需要干什么”。理论上政府职能通常分为三大部分：政治职能、经济职能和社会管理职能。受社会发展的历史阶段、发展水平等因素的制约,在实践中政府职能的结构形式是有梯度和层次性的,并且职能形态不是一成不变的。随着经济的高速发展和市场体制的完善,政府的公共服务职能越来越重要,于是公共服务职能便从社会管理职能中分离出来,形成独立的职能而加以强调和突出。政府改革发展与职能演变的历史过程和路径,基本的规律是首先从以经济服务为主,逐步扩展到以社会性公共服务为主,最后社会性的公共服务便成为政府公共服务的主要内容。

新制度经济学理论认为：政府与公众之间是一种委托-代理关系,公众是政府的委托人,政府是公众的代理人。单纯从经济角度来考虑,政府的存在是为了增进人民的集体福利,作为代理人的政府职能就在于提供品质优良的公共服务,只有增进了以公共服务为载体的集体福利,政府的存在才有合法性,这就必然要求政府树立以民为本的服务理念。1998年我国正式将公共服务列入政府的五大职能范围,党的十六届三中全会又提出了适应社会主义市场经济体制的政府职能是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。”进一步明确了政府的基本职能应归位到提供公共服务上来。

基层政府存在的合理性是为了缩小管理幅度,降低组织成本,其目的就是适应各地不同需要,能够有效地解决本辖区居民基本公共服务方面的诉求。和较高层次的政府相比,基层政府作为空间距离上最贴近民众的政府层次,更容易准确地了解地方的公共需求,真实反映公民对公共服务的价值偏好,并根据资源条件最大限度地予以满足,实现社会福利最大化。基于基层政府比较高层次政府在提供基本公共服务方面更有效率和优势,为辖区提供数量充足、质量上乘、公众满意程度高的基本公共服务就成为基层政府的核心职能。随着我国经济体制市场化改革以及公共财政体制改革进程的加快,地方政府,特别是基层政府在经济上越来越成为一个相对独立的主体,在决策、提供地方性基本公共服务方面的作用不断增强,基层政府的竞争重点也相应地从资源禀赋的比较优势逐步向提供基本公共服务的比较优势转化,从产品竞争转向基本公共服务质量与水平的竞争。

政府能力可以从多个视角来研究和把握侧重点。对于一个基层政府来说,基层政府能力就是对自身的管理能力和对县域社会的治理能力,它涉及到经济、政治、社会、文化等诸多方面,是由规划发展能力、制度创新能力、资源配置能力、市场规制能力、提供公共服务的能力、组织协调能力、社会管理与控制能力等这些具体能力有机结合在一起而形成的综合性系统。但是,各种能力在不同的时期所处的地位和所起的作用是不一样的。根据政府职能与政府能力的相关性,当前基层政府能力建设的目标取向就在于如何有效提升基本公共服务的提供能力。从产出来看,基层政府能力就是基层政府如何有效地运用现有资源提供基本公共服务的能力,即在实施公共服务职能过程中,提供满足地方社会公众需要的基本公共服务的功能及其有效性。对基层政府来说,提供基本公共服务的能力是一个非常重要的方面,在整个能力系统中处于主导地位,是市场经济条件下基层政府的核心能力。

基层政府基本公共服务的提供能力应主要包括提供基础教育的能力、提供基本医疗卫生的能力、提供基本社会保障的能力、提供生产生活基础设施的能力、提供社会公共安全的能力、提供公共文化的能力、提供环境保护的能力等。对于一个县域社会来说,基本公共服务的提供能力大小,成为解决“民生”问题的关键点,直接影响着县域社会发展的速度和水平。只有不断增强基本公共服务的提供能力强,才能确保资源、资本、技术和人才源源不断地涌入,进而促进县域经济和社会形成良性循环发展的态势。

三、基本公共服务提供能力提升的实现途径

(一)以基层政府职能重心位移为依据,合理调整财政支出结构

我国从 2001年开始进入社会主义市场经济体制的完善阶段。这一阶段对加强政府基本公共服务提供能力建设提出了新的更高的要求。2004年我国政府明确提出建立“服务型政府”的目标,标志着政府范式由“管制型”向“服务型”的转变。基层政府作为整体服务型政府建设的一个基础性环节,提供基本公共服务的作用日益显著,基本公共服务提供能力是关系到服务型政府建设进程的一个至关重要的因素,因而其职能重心必然要调整和转变到提供高效的基本公共服务上来。

从我国目前的状况看,长期以来,我国基层政府职能形态不协调,职能转变不到位,主要表现在突出和强化经济职能,忽视和淡化公共服务职能,造成基本公共服务供给上“缺位”,经济社会发展严重不协调。总体上,基层政府基本公共服务的提供普遍存在着总量不足的问题,特别是农村地区供需矛盾仍然较为突出,农村居民,尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务。在财政支出结构方面,则反映为经济性支出和社会性支出结构不合理。经济建设费占财政支出的比重虽呈下降的趋势,从 1978年的 64.08%下降到2006年的 26.56%,但仍占财政支出的较大比重,反映出财政支出仍被大量地用于政府没有比较优势的项目上,介入到那些本应由市场力量发挥主要作用的领域,负担了应由市场承担的支出,特别是进入竞争性和盈利性的经济领域;社会性支出比重上升缓慢,2006年财政教育支出占 GDP的比例为 2.57%,占财政支出(不含债务)比例为 13.39%,科学研究的支出占 GDP的比例为 0.80%,占财政支出(不含债务)的比例为4.18%。横向比较来看,据 2005年世界银行资料显示,世界上 151个国家平均公共教育支出占 GDP为 4.4%,其中低收入国家为 3.2%;公共卫生保健支出占GDP的比例为 5.8%,其中低收入国家为 1.5%,中低收入国家为 2.7%,中等收入国家为 3.0%,高收入国家为 6.6%,而我国仅为 2%。这表明我国财政支出的经济建设偏好和“越位”现象并没有得到根本改变,财政支出的“公共性”特征没有得到切实的彰显。

财政支出作为市场经济条件下一种满足社会共同需要的资源配置活动,财政支出结构实质上体现了政府职能状态和政府社会经济政策。一方面,政府职能决定财政支出结构,有什么样的政府职能,就会有什么样的财政支出结构。另一方面,财政支出的规模和结构不仅影响政府的运行和职能的实现,关系到公共服务环境的建设,而且具有很强的引导和示范效应,对政府转型和基本公共服务能力的增强起着重要的支撑作用。为此,基层财政要增强财政支出的公共性,针对不同地区的实际,确定基本公共服务内容的主次和提供重点。对于经济基础条件很差,大部分人口尚未实现温饱的农村地区,应把尽快脱贫致富作为首要目标,加大生产、生活基础设施建设,改善农村的经济环境,建立健全社会救助体系。对新型农村合作医疗和农村最低生活保障覆盖率低的农村地区,要加大补贴力度,提高补贴标准,力争在短时间内实现全覆盖,做到应保尽保。

(二)以增强基层财政能力为重点,完善公共财政体制

我国现行公共财政体制的主要缺陷是中央政府与地方政府在财政能力上存在着不平衡性,财力与事权纵向不对称。我国公共财政体制在 1994年以后的实际运行中,出现了事权的重心下移而财力的重心上移的这样一种背离。从表2可以看出,近年来中央财政收入占财政总收入的比重呈上升趋势,从 2002年的 45.0%提高到2007年的 54.1%,中央财政支出占财政总支出的比重呈下降趋势,从 2002年的 30.7%下降到 2007年的 23.1%;而地方财政收支比重的变化趋势正好相反。

表1 中央财政收支与地方财政收支比重比较单位%

在地方政府的四个层级中,也存在着这种财力和事权的转移情况。省级和市级的财力比重逐渐上升,进一步加剧了基层财政的困难。这说明在各级政府之间的事权划分不规范的情况下,基本公共服务的事权主要是由基层财政来承担的,基层政府在其有限的财政收入水平上负担的事项偏多,而在许多发达国家,这些基本公共服务大多由中央和省级财政负担。就财力而言,基层政府缺乏与经济增长相关性强的主体税种,税收收入规模小、弹性低、较零散、征收成本高。由于中央政府与地方政府之间的纵向财政不均等,加之规范的财政转移支付制度尚未完善,使得基层政府提供基本公共服务的总体能力大大削弱,影响了基本公共服务水平均等化的实现。

以增强基层政府基本公共服务提供能力为契机,需要着力从两个方面来完善我国公共财政体制：

一是重新界定各级政府的事权。基层政府的事权是基层政府基本公共服务提供能力的前提,只有以法律的形式清晰、严格规定各级政府的专有事权和共有事权,才能使基层政府有效地发挥基本公共服务的提供能力。

二是在体制上真正实现财力与事权的统一。财力一般指一级政府可支配的财政收入,财力都是手段,是为履行特定事权服务的。由于我国地方政府,特别是基层政府不具有完备的财权,因而需要通过建立规范的转移支付制度,解决事权下放后的财力配置问题。中央财政和省财政要以保障农业县财政为重点,加大对农业县域的一般转移支付规模,扩大基层政府的财政支出自主权,充分调动和发挥基层政府促进农业和农村发展的积极性。

同时,要按最低标准的基本公共服务均等化的要求,针对基本公共服务的项目实行专项转移支付,并取消要求基层财政提供配套资金的约束条件。另外,有条件的省级财政应逐步建立以横向补偿性为特点的转移支付机制,把有效缓解基层财政困境作为近期目标,通过提高贫困县域的人均转移支付数额,来缩小辖区内基层政府基本公共服务提供能力方面的横向差距,充分发挥横向转移支付的均等化功效。

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