对后危机时代金融监管的反思及对我国的启示

邹 科

(苏州大学 商学院,江苏 苏州 215021)

美国目前的金融危机是大萧条以来最为严重的金融危机,学术界对金融危机爆发的根源进行了深刻的反思。美国过度宽松的货币政策、住房抵押贷款标准放松、金融产品过度证券化、金融机构风险管理不到位,以及信用评级机构的渎职都受到极大的批判,同时金融监管体系不健全也被认为是引发危机的主要原因之一(Baily等,2008;Goldstein,2008;Eichengreen,2008)。在金融危机缓和之余,探讨次贷危机的成因,进而从成因中发现问题并进行反思成为一个值得关注的问题。

一、美国次贷危机的形成机制和原因

美国次贷危机的发生有其自身的历史背景,从2001—2004年美国经济遭受“互联网危机”以及“911事件”冲击之后,当时由格林斯潘执掌的美联储先后13次降低利率以刺激经济,信贷环境非常宽松,各个商业银行纷纷放宽购房贷款标准,次级抵押贷款量不断增加。一些金融机构甚至推出了“零首付”、“零证明文件”的贷款方式。美国房地产业由此发展迅速,推动了美国经济的增长。与此同时,为分散美国抵押贷款机构的信用风险以及流动性风险,美国投资银行通过资产证券化,将次级按揭贷款进行打包,以债券形式在次级债券市场出售。

次贷危机的发生是整个次贷产生过程中各参与主体共同作用的结果。这个过程是一个房贷——评级——卖出的链条。

(一)次贷危机的形成机制

20世纪90年代中期开始,资产证券化的兴起进一步助推美国次级按揭贷款市场的发展。住房抵押贷款公司将抵押贷款资产出售给投资银行,投资银行将抵押贷款资产与其他资产组合成能产生稳定现金流的资产池,并以此为基础发行债券。以投资银行为代表的金融机构将资产池内资产按风险由高到低分类打包为股权级(Equity)、中间级(Mezza-nine)和受欢迎投资级债类资产,分别出售给具有不同风险偏好和收益要求的投资者。以这种形式发行的债券属于CDO(抵押债务权益),相关的债券称为次级住房按揭债券。2007年爆发的美国次贷危机,不是简单的一种因素引起的,而是多种因素共同作用的结果。

(二)次贷危机的形成原因

向曾经有违约记录的人提供的房屋贷款称为次级房屋贷款,这些借款人通常都是“三无”人士,即无工作、无固定收入和无资产。这类人群通常都没有很好还款能力,但是仍然能够轻而易举地获得贷款,甚至有的银行主动向其发放贷款,其中原因:

1.在安然事件之后,为了恢复公众对市场的信心,美国实行了长期宽松的货币政策。从2001年起美元利率从超过6%开始下降,直至2004年中的接近1%。资本市场较高的流动性和货币市场较低的借贷成本,为金融机构开始利用短期资金为长期资产融资这一非常危险的模型提供了合适的市场环境。

2.政府对次贷的发行起到了有力的政策导向作用。克林顿政府为了消除种族歧视,缩小贫富差距,推出了“居者有其屋”的政策,对拒绝向低收入人群提供住房贷款的金融机构冠以歧视的罪名进行罚款,数额通常高达数百万美元,这给贷款机构造成了很大的压力。

3.贷款机构对此次贷款借款人资格审核的流程与传统流程相比有所变化。在传统模型中,贷款机构负责对标的房屋估值,并对借款人的贷款资格进行严格的审核,贷款机构绝不会将贷款发放给无实际还款能力的借款人。因此,贷款违约率相对较低。但是在次级贷款模型中,贷款机构与借款人之间的直接联系被贷款经纪商所取代。贷款经纪商为增加业务量,获得更大的利润,因此开始有意或无意放松对借款人的调查,并且降低贷款的标准。而贷款机构由于证券化的工具能够将风险市场化,因此对借款人的收入调查也不再像以往那么重视。

4.美国房地产市场的泡沫破灭也是次贷危机产生的重要原因。以前人们对于美国房地产的前景充满了美好的幻想,以至于在向贷款机构发放住房贷款时,都是以房价的持续增长作为借款人能否还款的假设条件。但是这种理想的假设无疑会随着房地产泡沫的破灭而失效,而2007—2008年所实际发生的房地产价格的回落也证实了这个泡沫的逐步破灭。

5.权威评级机构对次贷证券的评级并未实现其真正的内在风险。作为商业机构的评级机构,为追求利润最大化,因此在保险公司进行担保的环境下,通常愿意给予此类证券较高的评级。投资者由于对此类衍生证券的本来面目无从知晓,并且充分信赖评级机构的评级结果,从而使得次贷证券受到众多投资者的青睐,这也注定了市场环境变化情况下的损失是不可避免的。

次贷市场在短短的几年内,经历了迅猛的发展。但是种种隐藏的危险因素随着美国房地产泡沫的破灭产生了一系列连锁的反应,上述五大原因从各个方面促使了次贷危机的发生。其成因示意图如图1所示:

图1 次贷危机成因示意图

二、后危机时代对金融监管的反思

(一)美国金融监管体系的特点及存在的问题

美国金融市场的运作和监管机制一直被视为全球的典范。但历史告诉我们,金融创新和金融监管是一对孪生兄弟。随着金融创新的推进,金融监管不可能完美无缺。回顾美国自1929年金融大崩溃以来的金融监管演变,伴随着经济的起伏,先后经历了自由放任—加强管制—金融创新—加强监管—放松监管等多次转折。

此次金融危机爆发前,美国采取的是“双重多头”金融监管体制。“双重”是指联邦和各州均有金融监管的权利;多头是指有多个部门负有监管职责,如美联储、财政部、储蓄管理局、存款保险公司、证券交易委员会等近十个机构。这样的格局无疑符合美国一直倡导的分权和制约的精神,正如格林斯潘在《动荡年代》里写到的“几个监管者比一个好”。

不可否认,上述监管机制曾是美国金融业发展繁荣的坚实根基。然而,随着金融的全球化发展和金融机构综合化经营的不断推进,“双重多头”的监管体制出现了越来越多的真空,并使一些风险极高的金融衍生品成为“漏网之鱼”。

首先,最为突出的真空就是各部门、各产品的监管标准不统一。美国监管体系太多,权限互有重叠,而另一方面,监管盲点也不鲜见;其次,由于各种监管规则制定得越来越细,在确保监管准确性的同时牺牲了监管的效率,对市场变化的反应速度越来越慢;最后,多头监管的存在,使得没有任何一个机构能够得到足够的法律授权来负责整个金融市场和金融体系的风险,最佳的监管时机往往会因为会议和等待批准而稍纵即逝。

总结美国在次贷危机所暴露出的金融监管方面的问题,应吸取两点教训:第一,任何一个国家的监管体制必须与其经济金融的发展与开放的阶段相适应,做到风险的全覆盖,最大限度地减少由于金融市场不断发展而带来更严重的信息不对称问题;第二,在现代金融体系里,无论风险管理手段多么先进,体系多么完善的金融机构,都不能避免因为机构内部原因或市场外部的变化而遭受风险事件的影响,这是由其高杠杆率、高关联度和高对称性的特性所决定的。所以,当今的监管体系再也不是格林斯潘所倡导的“最少的监管就是最好的监管”体系了。

(二)美国财政和金融当局的应对措施

美国财政部长保尔森在2008年4月份公布的《美国金融监管改革蓝图》中对金融监管体系进行结构性改革的计划中,提出了三大重点:第一,在监管改革方案的短期建议中,强调扩大美联储的权利。美联储被赋予监管整个金融系统的权利,并在必要时采取相关行动,以确保整体金融市场的稳定。其中包括:在向非金融机构贷款前,要准确和明晰地了解其真实情况,要通过现场检查或其他手段,对其流动资金等问题进行考察;第二,在中期的监管改革建议中,把重点放在提高金融监管的工作效率上,对一些监管机构进行了整合,包括撤销存贷机构,确定国家特许银行的联邦监管机构,有美联储监督支付与结算、保险监管以及合并期货与证券监管;第三,为了解决监管失效问题,美财政部提出了一个长期的监管改革方案,即建立新的联邦监督机构。在财政部成立一个全国性保险业监管办公室,改变目前保险业由各州监管的局面。

通过以上措施我们看到,扩大美联储的权利,旨在填补监管缺失地带,加大了对于对冲基金、私募股权投资基金的监管力度,有利于稳定金融市场;对金融机构的整合也有效地解决了美国金融监管部门之间协调不一致,监管重叠与空白等问题;从长期看,建立新的联邦监管机构的目的是为了降低监管成本和提高监管效率。同时,我们也应看到该方案的出台在实施过程中将困难重重。首先,方案短期内难以实施,因为方案的实施要经过许多立法程序,时滞比较长;其次,多方分歧严重,方案难以实施。不同的利益集团肯定对改革方案中涉及到损害自己利益的举措进行抵制,这势必会降低方案实施的效率。

三、对我国的启示

任何一项方案的出台都有其利弊,面对金融创新、资产证券化和金融环境不确定的增强,美国现有监管体制的改革是必然的,这也为我国金融监管体制的完善提供了经验和教训。

从国际上看,金融业的发展经历了从分业经营到混合经营的过程。分业经营的核心在于银行业、证券业、保险业、信托业之间分业经营、分业管理,各行之间有严格的业务界限。混合经营是指银行业、证券业和保险业以及信托业可以跨业经营的金融制度。混合经营主要有两种模式:一是全能银行模式,即以商业银行为机构主体,在内部分设不同的部门,分别经营商业银行业务和证券业务;二是金融控股公司模式,它是由金融机构组建,通过并购或投资控股子公司分别从事银行、证券和保险等业务。我国金融业在探索中出现的混合经营模式有三种:一是金融控股公司模式,这一种是主要的,也比较适合我国现阶段的经营状况,如山东电力集团、海尔集团等;二是实体职能部门模式,如中国工商银行;三是事业部附属模式,其代表是上海浦东发展银行。

根据次贷危机下美国金融监管部门暴露出来的弊端,我国应在以下几方面对金融监管进行改革:首先,金融监管须更多强化功能监管,监管体系有必要从过去强调针对机构进行监管的模式向功能监管模式过渡,即对各类金融机构的同类型业务进行统一监管和统一标准的监管,以减少监管的真空和盲区。具体说来,我们应以金融控股公司为模式,建立一元化的金融监管体制,类似金融监督管理委员会,将银行、证券和保险业的监管职能统一到该委员会之下,对金融业实行统一监管,这样有利于明确监管的责权利,实现内部信息的共享,降低对金融机构重复检查的成本,切实提高监管效率。

其次,紧盯风险,针对不同的资金来源,制定不同的监管原则。目前,对金融活动的监管,需要从系统性风险的高度出发,紧盯风险,无论风险转移到哪里,无论风险承担者是商业银行还是投资银行,都需加以监管,在保护储户利益原则不变的前提下,可以通过按不同杠杆率、不同期限资金来源的划分,以资本充足率为调节工具,制定不同的监管原则。

再次,金融监管应更贴近市场第一线,从金融机构业务末梢上出现的小问题抓起,以防从个别向普遍转化,形成大范围的经营隐患,使监管更具前瞻性和有效性,为此我国应积极倡导更新巴塞尔协议,实现逆周期资本要求,即在上行周期里要求银行预提近周期拨备,以应对下行周期的不利局面。

最后,加强监管机构之间的职能协调也尤为重要。在金融创新和衍生品日益复杂的今天,传统金融市场之间的界限日趋模糊,跨部门的监管协调和监管合作日益重要。事实告诉我们,金融创新须臾也离不开金融监管,否则金融创新就会导致金融风险。也就是说,各个金融监管部门之间要适时协调金融监管以适应金融创新的不断发展,各个金融监管当局在制定金融机构稳定性指标和有关措施时,要考虑未来金融市场创新,金融机构资产的可能变化等。同时,要建立金融监管的预警系统,加强对金融体系安全性的检测,保证金融体系的稳健运行。

四、结论

随着全球金融市场的飞速发展,新的金融产品不断涌现,衍生产品多,产业链长,金融风险隐蔽等新情况使得金融危机的防范和监管日益困难。美国发生次贷危机的主要原因就是金融监管没有跟上金融创新的步伐,它带给我们的启示是深刻的。我们应认识到,全球金融监管改革是一个多方博弈的艰巨过程,不可能一蹴而就。但应该坚信的是,随着市场经济体制的不断完善和监管经验的日益丰富,监管部门防范风险和应对危机的信心与能力已经大幅提高。历史上的每一次危机,都引发了监管体系的重要变革并使之更加健全和有效,我国应以此次危机为借鉴,逐步建立一套有效的金融监管体制,以应对可能出现的各种风险。同时,在目前美国金融体系运转困难的情况下,中国不仅应在战略上继续稳步推进金融创新的原则,还应抓住机遇,在战术上适当采取“人退我进”的策略,以加快提高中国金融业的竞争力。

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