我国地方政府自主发债问题研究

杨 亮

(辽宁对外经贸学院，辽宁 大连 116052)

一、地方政府自主发债的背景及作用

由于早期我国《预算法》规定地方政府没有自行发债的权利，造成我国保障房经济建设主要依靠中央政府。即使地方政府在财政上有一定自主权，与西方发达国家还有本质的区别，地方政府融资决定了其政府投资与支出。随着我国经济快速发展，设施建设需求不断增加。然而很多城市基础建设设施不足，不能满足人们的需要，同时还有设施老化、废物处理、娱乐文化设施等都需要地方政府的投资。况且民生问题是当前中央政府与地方政府亟待解决的重点。地方政府融资方式很多，但是现在很多地方政府采用土地融资，即通过土地的批租和使用权转让，取得土地收益，进行融资。而持续上涨的房价，造成了政府必须要加以控制。以北京市内四区为例，2000年平均房价4500元每平方米，2005年平均10000元每平方米，2007年达到平均27000元每平方米，2010年平均45000元每平方米。国家在2010年底发布实施多项限制房价的措施，调高商业房贷款利率，限制购买条件等，但是全国房价没有出现明显的下降趋势。只有加快保障性住房的建设才是限制房价的最好措施，同时政府还帮助低收入群体解决了民生问题。2011年我国计划建设1000万套保障性住房，但截至2011年6月开工率不到40%，这主要是由于保障性住房的资金缺口很大，主要由中央政府承担。中央政府为保证保障性住房建设任务，放宽地方政府发债限制，通过地方政府自行发债，以解决地方保障房建设资金问题。

地方政府自行发债，能够加快地方的经济建设，拓宽地方融资方式，地方政府财政快速增加。虽然目前计划只有广东和浙江两个省份试点运行，但是必然会引发其他地方政府争先向国家申报的局面。但由于目前我国很多省份债务水平偏高，地方财务管理混乱且不透明，资金监管不严，如果为了达到地方政府发行债务要求，很可能出现虚假的地方偿债能力及财政收入问题。加大地方政府债务危机的可能性，从长远来看会引发国家债务危机，最后买单的还是国家。同时由于法律法规的不完善，很多地方政府在资金监管运作上会出现违规现象。地方自主发债可能更多注重筹措的资金，根本不计筹措成本，给地方财政带来隐患。

二、地方政府自行发债存在的主要问题

1.地方政府本身债务问题

2011年6月27日中国审计署审计长刘家义向全国人大作《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，如图1所示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%;政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。在2010年底的地方政府性债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的，其中，2008年及以前年度举借31989.04亿元，占29.85%;用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息的占21.30%。

图1 2010年全国地方政府性债务规模情况

我国各地方政府的总债务水平达到10.7万亿元(约合1.65万亿美元)，占我国经济的27%，而中央总债务占20%，各地方总债务明显高于中央政府债务水平。2009年，全国地方政府财政收支相抵后，差额为2000亿元，近6年首次出现财政收入少于支出。之前地方政府财政收入主要依靠土地出让收入。

2.地方财务不透明，举债融资不规范

地方政府财务不透明，会加大政府债务的风险。很多专家对地方自行发债存在很多担忧的问题，由于有些地方政府财务管理混乱，历史性的债务很多，政府自行发债可能短期来看可以改善政府的财政问题，但是长期来看，可能带来更大的财政负担。国家审计署对全国省市县级政府债务摸底，因为与之前国家财政部和银监会的摸底数据差异很大，统计口径也不一。这从另一个方面说明我国地方政府的财务不透明。对于审计署10.7万亿元各级政府负债比之前很多机构的预测少了很多，但是国家审计署还是对各地方政府债务做了透彻的分析，从负债余额来看，省级占29.96%，市级占43.51%，县级占26.53%(如图2所示)。省级融资平台的偿债能力明显好于市县融资平台。

图2 2010年底全国地方政府性债务余额层级分布情况

在赋予地方自主发债权之前，很多地方政府变相通过下属融资平台公司或机构举债。由于现行规定未赋予地方政府举债权，对地方政府业已存在的举债融资行为，各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债、举债程序不透明。一些是由政府机构违规提供担保来获得债务资金的，有的地方政府部门和单位甚至直接举债。

3.资金监管不到位

资金监管一直是地方政府监管的薄弱环节，很多中央政府拨的专款都被地方政府挪用，更何况地方自行发债的资金。我国财政改革之后，地方政府自行发债与国外地方政府自行发债有着本质的不同，资金监管体制也会有很大的差异性。此次地方自主发债的资金，主要是用于保障房建设，中央政府对地方保障房建设的资金监管有限，主要依靠地方政府监管。这难保地方政府以各种理由或者其他变相方法挪用保障房建设资金。况且目前不存在专门对地方自主发债的资金监管机构。

三、对地方政府自主发债的建议及对策

1.清理地方债务

虽然我国很多省的债务水平在警戒线以下，但是由于历史原因，很多地方政府债务混乱，有很多隐性债务。地方政府在申请自主发债之前，首先自行整理和清算地方债务，消除地方债务危机。中央政府首次试点选定广东省，虽然广东省没有正式公布债务水平，广东省各级财政负债大约3000多亿元，负债率和债务率两个指标都在警戒线以下。具体来说，广东地方政府的债务率(债务余额与可支配财力之比)，即3000多亿元与2010年全省一般预算收入4000多亿元之比，尚不到100%，处于警戒线之下。同时，广东地方政府的负债率(负债余额与地区生产总值之比)，即3000多亿元与2010年广东地区生产总值45472.83亿元之比，也不到10%，处于警戒线之下。但是我们应该清晰地认识到:广东省个别县市远超过警戒线水平，债务率高达200%。全国各省清查地方债务已经刻不容缓，必须为中央政府进一步放宽地方政府自主发债做好准备。

2.定期公布财务状况，举债融资程序透明

地方政府应每月定期公布主要财务状况，说明专款专用的实施情况，规范举债，举债融资程序透明。很多西方国家中央政府和地方政府每个月定期在全国性财经报纸上公布财务状况，增加政府财政的透明度，方便社会公众对政府财政的监督。地方自行发债实施以后，由于相关法律法规不是很完善，必须加强对资金使用的监督，前提保证就是定期公布财务状况。如果地方政府发行以地方财政收入为保证的债券，必须让公众与投资机构及时了解地方财务的状况和地方政府偿债能力。定期公布财务状况，不仅不会限制地方自主发债的规模，还会增强投资者的信心。

3.建立独立的资金运作监管部门，完善相关法律法规

地方政府自行发债资金应交由第三方保存，主要保存在中央银行及其分行。这样既能保障资金的监管，也能保证政府资金保管到位。因为地方政府的主要财政收入——税收收入必须存在中央银行。地方政府自行发行债券，也应该由中央银行保存，这样也便于国家对地方政府资金监管。为了防范地方政府盲目地发行地方债券，对融资的目的、偿债能力、资金的使用等必须严加监督，并且尽快完善相关的法律法规，防止出现地方政府过度发债，最后国家承担还债的情况。防范地方债务风险，以往很多地方政府违规向银行借款，已经存在很大的隐患;许多政府行为没有相关法律的约束，界定也不是很清楚。在保障房建设资金的融资过程中就存在很多漏洞，应完善相关法律法规。

4.地方自主发债应以短期为主，以地方财政收入为保证

地方政府自行发债的初期不应该过长，并且与主管任职人员任职期间一致，作为地方政府绩效评估的一部分。建议开始发行地方债券不应该太多和太长，否则会增加地方政府发债的压力。

由表1可知，如果2011年发行地方债券最好是在2015年之前到期，否则会加重未来地方政府的偿债负担。

采取以地方财政收入为保证的债券，而不是以其他项目收益为担保，这样更有利于对地方债务评级工作，以及地方政府还债能力的评估。例如1000万套保障性住房中的公租房，220万套公租房因为无法出售，资金收入偏低而且回报期长，政府更希望企业来投资建设，但是由于回报率低，建设难度很大，如果地方政府以项目收益为担保发行债务，可能出现很多问题。

四、结语

我国目前除了东部沿海区域几个经济发展比较好的省市，其他省份或地方各级政府并不适合自主发行地方债券。尤其是那些本身债务水平不清、财务混乱、债务率和负债率都在警戒线以上的各级地方政府。保障房建设固然很重要，但是不能因为建设保障房，放宽对地方自主发债的限制，否则可能会造成各级地方政府为了获得自主发债权，修改财政收入，隐瞒地方债务水平，以先获取资金为主，很可能脱离国家的初衷。在地方自主发债相关法律法规不完善，甚至有些方面还没有法律的情况下，中央政府更应该严加控制地方自主发债及其规模。我国在实施新的融资策略及放宽地方自主发债保证保障房顺利建设的同时，应该严格审批地方自行发债，加强对地方债务监管。

表1 2010年底全国地方政府性债务未来偿债情况

[1]席斯.地方自行发债年内试点[N]经济观察报，2011－07－04.

[2]Anwar Shah，Chunli Shen.Local Public Finance and Governance.2005(6).