改善我国城市公共交通的财政政策探讨

时间：2024-04-25

吴叶青

(东北财经大学，辽宁大连 116025)

一、城市公共交通概念及经济性分析

城市公共交通是指城市中供公众乘用的经济方便的各种交通方式的总称，包括公共汽车、电车、出租汽车、地铁、轻轨等交通工具及其相关的配套设施。典型的财政学理论分析表明，公共产品具有非排他性和非竞争性两个基本属性。非排他性是指无法排除他人从公共产品消费中获得利益，而非竞争性是指每个消费者从产品消费中获得利益的同时并不妨碍其他消费者从中获得利益。就公共交通而言，消费上难以排他同时消费者过多又会造成拥挤，因而具有消费上的非排他性以及消费的竞争性，属于准公共产品。

公共交通的准公共产品属性决定了城市公交行业的经营活动具有鲜明的二重性，即经营性与公益性并存。在市场经济条件下，公交企业应以经济效益为中心，但必须兼顾社会效益。城市公交企业作为独立核算的企业，一方面必须以提高经济效益为目标，维护企业正常运转、补偿生产耗费，通过增强竞争力提高服务质量，增加企业和职工收入;另一方面，公共交通作为城市基础设施，关系民生福利，与居民的生活、事业息息相关，必须提高客运能力和服务水平，提高社会效益。因此，公共交通领域单纯依靠市场提供，收入成本完全依照市场规律运作，将使公众无法承受，政府介入存在必要性。

二、我国城市公共交通存在的问题及原因分析

(一)我国城市公共交通存在的问题

从20世纪80年代开始，随着我国经济的持续高速增长，各地政府致力于发展本地区的城市公共交通建设，以满足日益增长的社会经济和居民生活的需要。为此，我国政府制定了一系列政策，明确了以公共交通为主的城市交通发展战略。但就我国目前而言，城市公共交通的发展现状不尽如人意。归结起来，造成这一困境的最根本原因是城市公共交通体系的不完善。具体表现在:

1.城市公共交通的出行分担率低。目前，我国大城市公交承担的客流比重很低，一般在10% ～20%。理论上说，要使一个城市可持续发展，公共交通应占主体地位，其承担的出行比例应在40%以上。而个体交通的迅速膨胀使得我国一些城市公共交通的分担率更是呈下降趋势。

2.公交服务水平低、质量差。主要表现为:速度慢、耗时长、路线不合理、乘车换乘不便、舒适性差、安全事故多、公交乘务人员服务质量差，这些都直接影响了其承担的客运比例。

3.公共交通供给与需求严重失衡。在我国多数城市，公共交通建设缺乏整体规划，线路布局极为不合理。有的地段线路重复设置，而有的地段尚未开发，存在公交盲点、覆盖不均衡、线路之间不够衔接、换乘距离远等问题，给交通营运、管理和居民出行带来不便。

4.公交企业普遍亏损，财政补贴大。尽管政府给予公交企业以减免税费等许多优惠政策，但由于体制改革等带来的诸多问题，企业本身经营管理不善，再加上缺少科学合理的财政补贴机制，使得公交企业普遍亏损，财政补贴压力越来越大。

(二)我国城市公共交通问题产生的原因分析

1.交通建设投资总量不足，投资结构不合理

近几年来，由于对城市交通需求发展的速度预计不足，导致我国财政对城市交通的投入明显滞后于GDP的增长速度。如表1所示:

表1 1993—2006年工、交、流通部门事业费指标年度统计单位:亿元、%

数据来源:国家统计数据库

从表1中可以看到，1993—2006年，工、交、流通部门事业费合计占全国财政总支出的比重在1%～2%间徘徊，政府用于公共交通建设的资金不足，难以适应城市经济的发展。此外，由于对“优先发展公共交通”的认识不够，片面强调扩建道路的重要性，分散了可利用的资金，使得公共交通的投资结构不合理。这两方面的原因直接导致了公共交通系统设备陈旧、服务质量水平下降。

2.政府对公交公司的补贴机制不合理

虽然多年来我国政府对城市公交行业一直进行补贴，但效果并不理想。究其原因主要是补贴机制不合理，表现为补贴对象不明确。一般而言，公交企业存在两种性质的亏损，一种是政策性亏损，主要是为满足公共交通的公益性特征而造成的，如实行低票价、对特定人群实行免费等;另一种是经营性亏损，主要是由于公交企业自身经营不善，管理水平低下所造成的亏损。如果不加区分一并进行补贴，一方面无法保证有限的资金发挥应有的作用，另一方面还会使公交企业对财政补贴产生依赖，降低提高经营管理水平的积极性。

3.公交企业体系不健全，运营效率低

就目前而言，我国的公交企业大多为国有企业，处于行业垄断地位，缺乏降低成本和提高管理水平的激励，提高服务质量的内在动因不足。同时，由于公交票价受到政府的严格限制，企业往往以降低所提供服务的质量来应对。另外，公交司机和售票员的服务水平低又进一步降低了公众对公共交通的满意度，加速了个体交通的无序发展，进一步加剧了城市交通拥挤的现象，影响城市经济的健康发展。

4.城市公共交通发展缺少法律、法规的保障

城市公共交通建设管理法律法规不健全，没有统一的准则规范来引导城市公共交通的发展。从一定程度上来说，公共交通的发展依赖于政府的行政手段，在个别问题的处理上离不开政府部门的协调和行政干预。无法可依的现实问题严重制约了城市公共交通事业的健康发展。

三、国外公共交通发展实践及启示

公共交通企业的双重属性决定了公交服务质量的提高、公交系统的发展都会产生巨大的资金需求，单纯依靠公交企业自身是很难满足的，为此，当前世界很多国家和地区都通过各种不同的方式对公共交通的发展给以较大的财政补贴。

1.美国

从20世纪60年代开始，美国政府就出台了一系列的法律法规以保证对公共交通的财政补贴，体现了对公共交通的扶持。美国各个城市的公共交通计划项目，只要属于地区交通规划的就可以获得联邦政府的拨款，并且政府拨款高达项目总费用的2/3。此外美国还通过立法限制私人小汽车发展，通过征收小汽车牌照税等鼓励和引导人们乘坐公交车。

2.法国

法国中央和地方政府一贯高度重视城市公共交通的发展，把城市公共交通的发展摆在优先发展的重要战略位置上，并作为长期不变的目标用法律形式给以保证。依据法国公共交通法建立的公共交通税，规定9人以上企业需按工资总额提取1.2% ～2%的公共交通税，从而保证公共交通发展有可靠的资金来源，同时也是政府弥补公交公司亏损的重要来源。

3.德国

德国对公交企业的减免税收主要是减少公共交通销售税的50%和完全免收公共交通的车辆税，另外还减收公共汽车的用油税。

从上述三个国家的公共交通发展实践来看，公共交通的健康发展及服务水平的提高与政府的财政补贴密切相关。有以下三方面值得借鉴:

一是重视公共交通立法。国外的普遍做法是通过出台相关的法律法规，制定对公交发展的扶持政策，用法律形式保障城市公共交通的发展。

二是财政投入力度大。在财政投入方面，美国拨款支持各个城市的公共交通项目建设，最高可达项目总费用的2/3，投资额巨大。

三是改革税费制度以扶持公共交通发展。为了保证城市公共交通的发展，法国建立了公共交通税，所得资金用以弥补公交企业亏损，德国实行了一系列税费减免政策，以扶持公共交通建设。

四、解决城市公共交通问题的财政政策

目前我国的公共交通现状难以满足公众的出行需求，亟待采取有效财政政策措施予以优化。

(一)加大政府投入力度，科学制定投资规划

发展城市公共交通，要保证政府投入的主导地位，科学制定投资规划。政府投入应该从城市整体发展规划出发，完善城市的公共交通体系。在改善路面交通的同时，发展轻轨、地铁交通系统，切实满足公众多样化的出行需求。

(二)完善财政对公共交通运营中政策性亏损的补贴制度

公交行业的亏损主要来源于两个方面，一是经营性亏损，二是政策性亏损，即企业为满足社会公益性而发生的收入无法弥补亏损的状况。在财政补贴方面，不能一刀切，而应该区分经营性亏损和政策性亏损，这样就能在保证企业正常运营的同时，使企业保持竞争活力，提高运营效率。

1.对低票价的补贴。由于公共交通具有公益性特点，使得公交企业的票价制定标准不能完全按照市场来确定。低票价保障了大多数居民出行权利的公平享有，但是也必然会带来公交企业的亏损，因此对于这一部分政府应予以全额补贴。

2.对老年人、残疾人等群体享有的免费乘车造成的亏损部分也要给予补贴。老年人和残疾人作为社会中的弱势群体，政府给予其乘车免费的优惠做法，体现了社会公平及人文关怀，而由此造成的公交企业收入损失，理应由政府“买单”。

(三)科学合理引入民营企业，探索公交运营新体制

20世纪80年代中期以前，我国实行高度集中的计划经济体制，城市公共交通服务也由政府独家管理，独家提供。1985年开始我国对城市公共交通行业进行了改革。城市公交企业普遍实行了承包经营责任制。按照所有权和经营权分离的原则，以承包经营合同的形式，确定国家与企业的责权利关系，使企业做到自主经营，自负盈亏。

在实践中，公交企业内部实行车队—分公司—总公司三级承包制，企业外部是企业向政府承包。由于承包制缺乏降低成本的激励机制，效率低下，造成公交企业亏损严重，国家补贴越来越大。因而有必要创新体制，适当引入民营企业，引导社会资本发展公共交通事业。一方面能使公交行业存在有限竞争，保持市场活力，另一方面也能很好地减轻财政压力。