巴西与中国的参与式预算比较:财政选择和制度思考

徐娟娟

(苏州大学商学院，江苏苏州215021)

一、参与式预算的内涵和发展过程

(一)参与式预算的内涵

公共决策嵌入在整个政府预算过程之中，对于公共决策的有效机制、市场运行已被证明是有缺陷的，单靠任何一方的力量都不是最优的选择。因此，通过第三方力量——公民的参与，将公众的意志直接贯彻到预算当中以提高公共决策的有效性和在整个公民社会中的可接受性，这就是参与式预算的核心思想。概括来讲，参与式预算是一种公众能够决定部分或全部公共资源最终用途的机制和过程。在这一过程中，公民直接参与决策，讨论和决定公共预算政策，确定资源分配、社会政策和政府支出的优先性，并监督公共支出。

(二)参与式预算的发展过程

20世纪80年代后期参与式预算逐渐扩展到北美、非洲、欧洲和亚洲的许多国家和地区。巴西是最早实施参与式预算的国家。2000年后，在拉丁美洲，秘鲁、厄瓜多尔、玻利维亚、哥伦比亚、阿根廷、巴拉圭、乌拉圭、智利、多米尼加共和国、尼加拉瓜、萨尔瓦多和墨西哥等国都开始运用参与式预算。北美的加拿大，一些欧洲国家如西班牙、意大利、德国和法国，非洲和亚洲的国家，如喀麦隆、斯里兰卡、印度尼西亚等国也开始预算改革来解决政府管理面临的挑战。近几年来，我国的温岭、无锡、哈尔滨等城市也正在进行参与式预算的试验。

二、巴西参与式预算改革及成效

(一)巴西参与式预算改革实践

巴西是世界上最早实施参与式预算的国家，现在依然被当作是参与式预算实践的典范。首先是1989年在巴西的Porto Alegre市实施，其目的在于帮助穷人和社区获得更多的公共投资。以Porto Alegre市为例，该市共有16个区，每个区的参与者，在预算讨论过程中都会认真思考和讨论本地区的公共投资项目。该市的公共投资项目决策可分为下面几个阶段:

第一阶段:每年3—4月召开准备性的社区邻里会议，以政府支出信息汇报和对公众需求的偏好咨询为中心，行政部门评估上年度预算支出情况，并就参与的原则和规则进行解释。公众针对与其利益密切相关的议题，如街灯的多少、公共汽车的行车路线、公共建筑物的维缮等进行现场提议，通过网络进行提议活动。这些最初的会议主要是为了动员和激发社区的参与者，并吸引新的参与者，而不是就预算做出决定。

第二阶段:每年4—6月召开区域层面的主题会议。主要议程涉及到两方面的内容:一方面由政府部门人员解释市政局使用的预算术语，并向公众报告各居民点内希望实施的项目以及一些正在进行的项目，让参与者对主题性议题的优先性进行排列;二是通过全体会议选举参加区域或主题论坛的代表就社区共同体的项目需求和意见进行讨论。

第三阶段:每年7—9月由各参与式预算委员会的代表就政府下年(或者是两年)将要实施的政策和项目选择进行协商和谈判，根据地方政府确定的优先性项目、生活质量指标、参与区的人口数量以及某个项目在整体项目中的居民倾向程度进行权重计算，按照得分高低确定项目预算，预算项目支出冲突的区域代表通常被邀请参观其他社区，以便在充分信息的基础上，更好地评估实际的需要。

第四阶段:每年9月份达成一致后被批复的优先性项目被市预算委员会递交给市长。预算议会向市长提交参与式预算。市长具有否决权，但他基本上没有行使过。在认可预算后，市长将它提交给代表大会。虽然大会可以选择拒绝预算，但社区的压力总是能保证预算获得通过。

第五阶段:每年9—12月市预算委员会的工作是监控项目的实施、修改预算项目计划和参与章程等。

(二)巴西参与式预算改革的成效

从实践来看，以Porto Alegre市1989—1996年为例，享有供水服务的人口比例从80%上升到98%，享有市政府污水排放系统服务的人口比例由46%上升到85%，在公立学校的学生增加了一倍，贫民区每年新铺路30公里。由于预算透明度的提高激发了社会纳税的主动性，财政税收也增加了近50%。同时这种模式的缺陷也是明显的，许多参与者只对短期或中期的公共建设工程感兴趣，这就很难使人们考虑整个城市未来发展的计划。

三、中国参与式改革成效(温岭模式)

借鉴巴西Porto Alegre市的地方参与式预算改革经验，浙江温岭新河镇人大预算召开“民主恳谈会”，到2008年，磐横、泽国、滨海、大溪4个镇也开始实行参与式预算，5个镇的财政预算资金占全市11个镇预算资金总额的70%。2006年，中国发展研究基金会在总结经验的基础上，选择无锡市的滨湖区和北塘区、哈尔滨市的道里区和阿城区作为试点，推进“参与式预算”改革试验。以温岭市为例，温岭的改革划分为两个阶段:

第一阶段:改革初期阶段(2005—2007年)。主要在新河、泽国两镇先行试验，产生了新河和泽国两种改革模式。以泽国模式为例，2005年，泽国镇建立了参与式预算的民众协商模式，主要做法为:政府首先选出一批属于本级行政范围且事关民生问题的城建项目，由专业人员组成专家组对这些项目的可行性方案进行研究，同时提出每个项目的资金预算，形成预算项目民意调查问卷。采用随机抽样方式，按照2‰的比例，从全镇成年人群中随机产生民意代表，参与预算民主恳谈。之后，镇政府召开办公会议，讨论恳谈会上民意代表提出的建议和第二次调查问卷的预选结果，根据财力情况按顺序形成一份优先方案。在随后召开的镇人代会上，镇政府将上述方案提交大会审查讨论并票决通过。

第二阶段:改革推进阶段(2008年)。在新河镇、泽国镇试验的基础上，2008年，温岭市将进一步深入参与式预算改革。一方面横向推广，从2个镇推广到5个镇，即在新河、泽国、箬横、滨海、大溪相继开展，比例已占全市乡镇财政资金的2/3。2008年年初的镇人代会上，5镇相继开展了参与式预算。各个乡镇并争取同一个模式，而是各有侧重、各有特色。另一方面纵向推广，从镇一级延伸到市一级。率先在市交通局探索实施部门预算民主恳谈，让部门预算审查监督逐步进入实质性监督轨道。随后在2008年1月13日，市人大常委会举行交通部门预算民主恳谈，来自社会各个层面的市人大代表、普通公民、老干部、镇(街道)人大负责人、相关部门负责人或专家、人大常委会有关委办负责人及财经工委议事委员会成员等七类对象共80余人参加恳谈活动。恳谈结束后，常委会及时跟踪督促政府部门落实恳谈意见，完善预算编制工作的同时，以电视专栏、报纸专版、温岭人大网专题的形式，公开深入报道恳谈活动，让公众了解部门预算民主恳谈的全过程。

四、中国参与式改革的不足和完善措施

(一)中国参与式改革的不足

1.参与项目的限制有待扩展。参与式预算如果作为一种长远的制度安排，显然不能停留在局部预算参与的水平上，既需要考虑政府的全部财政预算，也需要在财政决算方面加入民众参与的因素。在政府全部财政预算和决算的公众参与方面，应继续选择乡镇进行试点，积累经验后再在县一级进行试点。

2.参与者的能力与培训有待提高和完善。普通公众不容易理解和掌握必要的公共预算知识，尤其是那些受教育程度低、贫困地区的人群，而他们正是最活跃的参与者。因此，除了完善预算报表的明细使公众看得明白外，如何设计一套合理的培训课程与培训机制，普及公共预算知识，并建立一套培训评估体系，是参与式预算在未来发展中需要攻克的难题。

3.参与主体的范围有待多元化。参与式预算的一系列试点都是由政府推动和主导的，较少有非政府组织的参与。政府主导的改革试点，可能面临三个问题:一是主导试点的领导人或政府对参与试点的项目和资金的决定可能带有一定的随意性，缺乏制度性的规范;二是进行试点的领导人一旦调走，使改革试点难以为继;三是试点的“任务型”取向较为明显，尤其是扩大试点范围后，如何防止“形式化”或“政绩攀比”已成为不能不重视的问题。而从长远的发展来看，非政府组织在参与式预算的改革和实践中必将发挥更大的作用，并最终成为参与式预算的有效参与主体。

(二)中国参与式改革的完善措施

1.推进公共财政改革。十七大报告明确提出要健全中央和地方财力与事权匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。所有这些不仅能够为参与式预算的开展提供制度与环境基础，而且其中改革的方向与参与式预算的要求高度一致，如增强基层政府财政能力、延长预算时间、细化预算编制等。

2.建设服务性政府。建设服务型政府的根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、完善社会管理和公共服务，重点是保障和改善民生。参与式预算的基本目标就是通过公共资源的合理配置，为公共服务短缺的地区提供最有效的服务。因此，它与服务型政府的目标是一致的，在服务型政府建设的过程中，它将获得一个良好的环境与政策支持，为最需要的地区和群体提供有效的公共服务。

3.加强社区建设。社区服务站成为政府公共服务延伸到社区的工作平台，既反映民意，又为居民提供优质高效的服务;与此同时，一些社区已经开始培育和发展公益性社区社会组织，壮大社区志愿者队伍，建立健全社区居民互助机制，居民及居民组织将在持续的、有效的参与中将形成与政府谈判或合作的能力。这对于参与式预算十分重要，它不仅意味着公民愿意参与，也意味着公民有机会参与。

［1］世界银行专家组．公共部门的社会问责:理念探讨及模式分析［M］．中国人民大学出版社，2007．

［2］布坎南·马斯格雷夫.公共财政与公共选择:两种截然不同的国家观［M］．中国财政经济出版社，2000．

［3］刘邦驰，马韵．试析参与式预算的理论基础与实践［J］．财政研究，2009(9)．