金融支持资源型城市可持续发展研究——以山西省古交市为例

李泽锋

（中国人民银行太原中心支行 山西太原 030001）

一、问题的提出

山西省古交市位于太原盆地以西（23千米处）吕梁山脉，东西宽50千米，南北长53千米，市域总面积1551平方千米。区域内山岭连绵，沟壑纵横，丘陵山地超过全市总面积的95%，而河谷平川不足5%。古交市总人口22.2万，城镇及人口主要分布在“一河三川”（汾河和大川、原平川、屯兰川）形成的狭长河谷地带，全市耕地面积仅有76平方千米。

古交市是全国著名的焦煤生产基地，资源储备丰富，已探明的矿产资源51种，其中煤炭储量80.4亿吨、铁矿3000万吨、铝土矿6590万吨、煤层气56.6亿立方米。目前，古交市每年原煤生产能力3600万吨、机焦生产能力560万吨、电力装机容量180万千瓦。作为典型的资源型城市，古交市多年来依赖煤炭资源发展，GDP和财政收入一度高居太原辖区四县（市）之首，但也深陷“资源诅咒”，在煤炭市场“黄金十年”期间，经济结构未能及时调整升级，错失转型发展的有利时机。

2012年以来，随着煤炭资源整合、焦煤市场持续疲软和宏观经济增速趋缓等诸多因素影响，古交经济下行压力很大，倒逼政府为经济复苏付出了很多努力，但受制于单一煤炭型产业结构制约，转型效果还不够明显。因此，如何进一步深化区域金融改革创新，助推地区经济转型发展，已经成为在新发展阶段的一项重要课题。

二、资源型城市金融支持理论

资源型城市一般指依托本地区资源开发为主导产业的城市类型，其经济具有很强的资源导向性。通过比较发现，一个地区的自然资源储备量并非其实现经济可持续发展的必要条件。丰裕的自然资源能够促进地区经济的快速增长，但也可能引起“荷兰病”而使资源型地区陷入经济增长不可持续的困境，即自然资源与经济长期增长之间呈现负相关性，经济学界称此为“资源诅咒”。资源型城市陷入发展困境的根源，在于其高度依赖的自然资源，随着不断开发而枯竭，继而引发社会经济发展连锁效应，且短时期内很难有其他替代产业来弥补发展缺口。国内也存在着“资源诅咒”现象，如东北老工业区、山西、内蒙古等地区，都因资源依赖性强和产业结构单一，导致经济发展波动大、抗风险能力弱。

在金融支持资源型经济可持续发展方面的理论认为，金融与经济发展之间有明显的正向关系，金融在现代经济发展中居于核心地位，经济发展对金融起决定作用，金融则在为经济发展服务的同时，对经济发展有巨大的推动作用。金融对资源型城市转型升级的重要作用在于金融所特有的高效率和流通性，通过促进金融业的发展、提高金融服务于实体经济的能力和水平、控制金融资本流向等政策措施，会有效促进经济结构转型的效率提升，促进经济发展的可持续性。

从经济学研究的角度看，资源型城市转型是衰退的传统产业逐渐被新兴产业替代的一个过程。在这个过程中，金融发展为产业转型提供了重要支持，通过合理使用金融手段引入民间资本、风险投资、信贷资本和直接融资，能够较大程度缓解地方财政压力。有研究表明，金融发展能否缓解“资源诅咒”取决于金融的发达程度，当金融发展水平较低时，地区对资源产业依赖度较高，“资源诅咒”现象较难消除；当金融发展水平较高时，地区会降低资源依赖度，经济发展趋向均衡。因此，只有当金融发展处于合理水平，资源禀赋才能有效提升经济发展水平。

目前，我国的很多资源型城市已逐步进入了资源枯竭期。北京大学国家资源经济研究中心发布的《中国资源型城市转型指数报告》显示，我国有近一半的资源型城市面临着严重的转型问题。同时，我国多数资源型城市区位条件较差，金融发展水平落后，影响了经济转型发展能力。要解决这些问题，实现资源型城市经济可持续发展，根本在于改善经济结构，转变经济增长方式。为此，需要政府将产业转型升级政策与市场自发调控手段相结合，并通过深化金融创新发展，推动经济金融互融互促，为区域经济转型升级注入持久动力。

三、古交市经济发展现状与特点

经济发展波动大，深受煤炭市场影响。煤炭产业长期以来都是古交市经济的支柱产业，煤炭行情也是古交市经济的晴雨表，煤炭市场波动对古交市经济发展影响很大。如2009年初山西省进行的煤炭资源整合，大量中小煤矿撤并关闭，古交市GDP由2008年的57.3亿元跌落至2009年的25.9亿元，全年财政收入由2008年的31.3亿元跌到2009年的12.2亿元。2011年开始，煤炭价格出现断崖式下降，平均每吨售价从2011年的596元下滑到2016年的292元，累积跌幅达到51%；同期，古交市GDP、财政收入由35.4亿元、15.92亿元分别下降到26.39亿元、5.33亿元，降幅分别达到25%和66.5%。煤炭产业的衰退，也使居民收入增长不足，如2018年古交市城镇居民人均可支配收入31178元，在太原市辖10县（市、区）中排第8位。

产业结构调整缓慢，投资增长乏力。长期以来，古交市严重依赖以煤炭业为主的第二产业，经济增长粗放型特征明显。如第一、二、三产业增加值占该市GDP的比重，从2009年的3.8：52.5：47.3到2018年的3.9：49.2：46.9，产业结构几乎没有变化。同时，古交市第二产业中传统产业占比高，大型国企占比高。如2018年，古交市以煤炭、电力为支柱的传统产业占工业比重85%以上，其中兴能、西山两大电力企业工业总产值占到全部规模以上企业工业总产值的60%。另外，受土地、资金、项目审批等制约要素的影响，一些重点项目和重点工程落地、开工、投产率不高，制约了经济发展。如2018年，古交市固定资产投资完成23.75亿元，同比下降15.3%，在太原市辖10县（市、区）中排最后一位。

民营经济落后，营商环境有待改善。衡量地区经济活力的一个重要指标是民营经济的发达程度，这是因为民营经济体制灵活、竞争激烈，更能激发创新、提高效率，是经济发展的重要推动力。虽然近年来古交市在优化营商环境上做了大量工作，但成绩不够明显。一方面是煤炭资源整合带来的“国进民退”，国企对民企形成挤出效应，国企获得各种资源要素比民营企业具有垄断优势；另一方面是在前些年煤炭资源整合后，民营企业从煤炭资源获得的高收益并没有在当地转化为资本再投资、大力发展非煤产业和促进地方转型发展。根据山西省工商联发布的2019年山西省民营企业100强榜单，古交市没有1家企业，而太原市辖内煤炭资源储备较差的清徐县、阳曲县分别有2家、3家资源型民营企业入围。由此可见，古交市的民营经济发展相对滞后，实力较弱，在山西没有竞争力，民营经济是阻碍其经济可持续发展的短板。

财政收支矛盾突出，政府推动转型压力大。近些年来受大环境影响，古交市煤炭产业遇到了前所未有的困难，加上全省煤炭整治整合、复工复产验收标准不断提高，再加上煤炭资源需求下降、产能严重过剩、国际煤炭进口竞争等因素影响，煤炭产业经济运行面临严峻挑战，古交市整体经济也受到重挫，城市GDP和财政收入总量下降很大。由于产业结构不合理、城市服务和疏解功能滞后、生态环境恶化等因素，导致古交市经济复苏难度大，财政收支矛盾相当突出，许多民生领域的投资捉襟见肘，城乡道路、生态环保、基础教育等基础设施建设严重滞后，历史欠账短期内很难消化。如粗放式煤炭资源开采形成的煤炭采空区，约占该市总面积的23%，加之城区的发展空间狭小、社会公共资源有限，引发了较为严重的耕地塌陷、住房裂缝和水资源断流等生态问题，总体上环境治理成本负担沉重。

四、古交市金融发展现状和特点

金融供给市场不够均衡。截至2019年末，古交市共有银行业金融机构11家，包括5家国有商业银行分支机构、3家全国性商业银行分支机构、3家地方法人金融机构，另外有小贷公司5家。同时，政府正筹备成立1家政策性中小企业融资担保公司，以缓解中小企业融资难的困境。总体上，古交市银行业金融机构配置较为充裕，但非银金融机构较为欠缺，金融供给市场不均衡。经统计，古交市银行业金融机构存款余额从2010年的122.4亿元上升到2018年的185.37亿元，贷款余额从2010年的38.1亿元上升到2018年的100.97亿元，存贷比从2010年的31.1%上升到2018年的54.5%，信贷资金使用效率为历史最高，说明古交市煤炭经济虽有大幅下滑，但地方金融机构发展总体稳定，货币流动性相对充裕，提供金融服务能力不断提升。

信贷投向集中于资源领域。受古交市产业结构不平衡和行业集中度较高影响，金融机构贷款对象比较单一，主要集中于大型煤炭、电力等相关企业，对地方民营企业和小微企业支持度较低，如近年来仅古交电厂的贷款余额占全市贷款余额比例就超过40%。资源类企业的贷款额度占比偏高，势必会挤掉其它行业尤其是新兴行业可使用的金融资源。经统计，2018年古交市金融机构行业贷款中，采矿、电力加上与其配套的洗选及煤炭运输等相关行业贷款额占到全市贷款余额的62%，同期批发零售、住宿餐饮、商务服务等行业贷款额占比仅4.7%，水利、文化、教育、卫生等公共领域贷款也只占5.1%。

金融政策针对性不强。2010年，国务院同意批复设立山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区；2017年，再次出台《国务院关于支持山西省进一步深化改革促进资源型经济转型发展的意见》，要求破解深层次体制机制障碍和结构性矛盾，加快转型升级和创新驱动。这说明中央层面已经给予山西省前所未有的突破性支持，是加快资源型经济转型发展的重大机遇。不过，目前我国对于资源型经济转型发展出台的金融支持政策仍较为宏观，在政策具体落实措施上还需各地要因地制宜拿出针对性举措。目前，山西省就如何推进转型升级实现跨越式发展仍在探索阶段，省内仅有大同、晋城等个别地市出台了一些分散的金融支持政策，还缺乏系统性的制度框架，尤其是当前地方政府还是主要推动力量，市场机制尚未有效激发。就古交市来讲，其经济金融发展程度和市场机制完善程度都与山西省内资源型城市有着较大差距，短期内很难出台较为完善的金融支持政策，对加快地方经济转型升级会有较大制约。

五、金融支持的思路与对策

建立统筹运行的金融协调机制。资源型城市转型是一个世界性难题，也是一项系统性工程，时间跨度长、转型任务重，没有统一的现成制度可套用。因此，必须立足古交市经济和金融发展实际，结合当地资源、经济、社会、科技、环保等各类因素来综合考量。一是搭建政府引导、金融部门主导和金融机构参与的金融议事协调机制，建立制度化、常态化的政银企合作平台，解决金融企业与政府、企业间的信息不对称难题，为银企合作、银企双赢创造条件。二是建议政府充分利用古交市丰富的山、水资源，推进旅游资源开发，打造特色小城镇，深入推进新型城镇化建设。同时，联合太原市共同申请组建绿色金融综合改革试验区，将金融支持与财税、环保政策相结合，改变传统的资源配置结构，作为推动古交市转型升级发展的重要突破口。三是政府要针对生态环境的薄弱环节，在转变经济发展方式、环境污染综合治理、自然生态修复保护、资源节约集约利用等方面，采取超常举措，坚决以生态环境保护倒逼转型发展。同时，要进一步优化营商环境，运用政府采购、财政补贴、融资担保等方式撬动金融资源，支持新兴产业、民营及小微企业发展。四是加强社会信用体系建设，通过建立联合奖惩机制、搭建信息公示平台、开展诚信专项治理等多项举措，落实社会信用体系建设各项制度，构建政府、市场、社会共同参与的良好信用环境。

大力优化区域金融发展环境。构建良好的金融环境和相关配套制度，是推动资源型城市转型发展的关键因素之一，也是实现金融发展助推转型升级的必要条件。一是金融管理部门应依据古交市经济发展和金融配置特点，制定有针对性的金融规划和金融支持政策，积极争取中央和地方对资源型城市转型发展的各类金融扶持政策，强化金融定点支持力度。二是充分利用各类融资担保、应收账款融资服务等平台，进一步利用好各项金融资源，强化对新兴产业、延伸产业的信贷支持力度，切实改善民营和小微企业金融服务。三是深化、创新金融服务，要大力发展民营银行、农村商业银行、小额贷款公司、典当行等中小金融机构，合理引导社会资本进入金融业，促进金融机构多元化和市场化。四是加快建立并完善多渠道融资体系，大力发展以企业债券、股票融资等直接融资，鼓励符合条件的民间资本参与或发起创业投资公司、双创示范基地和融资担保基金，不断改善融资结构，缩短融资链条，降低融资成本。

充分发挥金融业先导作用。金融推动资源型城市转型发展的任务，最终是要靠各类金融机构提供的金融服务来实现，这就需要充分发挥金融业的先导作用和优化资源配置的功能。一是建立古交市重点项目金融支持工作机制，引导金融机构深度对接各类转型发展重点工程，更有针对性地开展金融支持工作。二是鼓励金融机构按照市场化原则，充分发挥自身优势，创新金融产品，完善信用评级、授信评定和融资担保机制，主动盘活信贷存量，多渠道满足地方经济发展的资金需求。三是制定相应的政策措施，推动政策性金融机构加大金融支持力度，吸引并强化其在产业扶持和重大项目建设上的引导作用。四是加强金融机构内部风险控制和财务规范，防范和化解金融风险，必要时通过发行债券、财政注资、吸引民间资本等方式对资本不足的地方中小金融机构补充资本金，提升其抗风险能力和支持地方经济发展能力。

六、总结

2020年5月，***总书记在山西考察时指出，“对山西来说，转型发展既有紧迫感，更要有长远的战略谋划，不能等到资源枯竭了再来搞转型。”指明山西的转型发展既要加快推进，也要注重长远谋划。当前，山西省正在推进金融创新示范试点城市建设，无论是从贯彻中央精神、加大金融对经济支持的现实需要看，还是从推动经济金融融合发展、提升区域竞争力的角度看，都迫切需要有壮士断腕的决心，打破陈旧观念束缚，认真规划，下大力气深化区域金融改革创新，推动经济金融互融互促，为经济转型升级注入持久动力。

古交市作为山西经济转型发展的一个缩影，“因煤而兴，因煤而困”，如何摆脱对煤炭的过度依赖、形成多元支撑是其转型发展的实质和关键，利用好金融的支持作用，通过不断推进金融改革创新，促进经济金融的深度融合，将会有效提升古交市经济转型升级的质量和效率。

本文以山西省古交市为研究样本，基于经济学相关金融支持资源型城市发展理论，探讨资源型城市陷于“资源诅咒”的一个关键因素就是金融发展滞后，能否摆脱资源依赖困境、推进经济升级转型，金融的发展水平将起到至关重要的作用。要解决这些问题，需要政府主动作为、强化调控，深化金融创新，推动经济金融互融互促，为区域经济转型升级夯实基础。在此基础上，本文分析了古交市当前经济社会及金融发展的现状、特点以及存在的问题根源，并基于分析结果从建立统筹运行的金融协调机制、大力优化区域金融发展环境及充分发挥金融业先导作用等方面，提出了古交市下一步推进金融支持经济转型升级的具体思路和对策建议，以期为山西省及国内相关资源型城市经济体深化改革促进转型发展提供参考和借鉴。