基于PPP模式下的京津冀世界级机场群建设的融资风险探究

贾亚丽 徐东方

一、引言

根据国家发改委、中国民航局联合发布《全国民用运输机场布局规划》。北京与天津、石家庄共同打造京津冀世界级机场群。新建设的机场是作为缓解北京交通压力的重要基础设施，支线机场则带有较强的公益性，在建设机场的过程中，融资是非常关键的一步，如何拓宽融资渠道，吸收民间资本，将民间资本和政府资金合理的利用起来，打造互惠共赢的融资模式，是京津冀协同发展的关键。PPP模式作为一种在新时期与时俱进的融资模式，随着国内城市化进程快速建设，在中国的实施日益增多，是减轻政府财政压力，提高项目运营效率和服务质量的战略选择。在建设京津冀机场群的过程中运用PPP，对于未来PPP运用在其他基础设施建设的研究有重要的理论意义和现实意义，为探讨京津冀世界级机场群建设模式提供新的思路。

二、PPP模式适用世界级机场群的可行性分析

我国自引入PPP模式以来，关于PPP的研究时间不长，现有的研究还较为有限，对融资风险内容的研究还不成熟，有较大的研究拓展空间。PPP模式之所以适用世界级机场群是因为以下几点因素：

（1）机场属于公益性设施，带有很强的社会公益和公共产品与服务属性，政府责任重大，而其资本和精力都是有限的；（2）机场群建设耗资大，建设周期长，总体利润水平不高，需要共享风险；（3）以往的政府投入较大、且行政化效果明显，机制较为机械，现在已经进入一个瓶颈期，急需市场化和高效化的资本进入PPP建设中；（4）社会资本同样有着想和政府共同盈利，发挥社会资本优势的态度。

三、PPP模式下的京津冀世界级机场群建设的融资风险分配体系

PPP模式下，京津冀世界级机场群项目操作是否成功，关键要看是否有合理的风险分配体系，在政企双方都觉得风险可控的情况下，双方都可以获得一定的收益，项目就能成功。风险分配一般分两个阶段来做，一是项目风险识别；二是风险分担机制设计。

（一）项目风险识别

1.政府层面的风险。（1）政府干预。目前有些PPP项目，由于政府的干预过多，导致投资人在进行建设的时候，无法达到自己想要的结果，甚至会导致项目的整体失败。（2）政府信用。政府信用是社会问题，是政府长期以来给公众带来的印象，不是项目管理的问题。投资人拿到的项目条件越公平，政府违约的可能性就越低。因此，政府信用极大影响着项目的风险。当然，政府信用也是双方的，不是政府单方的问题。政府自身在守信的同时，也需要得到更多的信任。（3）公众态度。京津冀世界级机场群的是关系国计民生的大项目，在征求公众意见的过程中，必然是顺应民意民心的，因此，本项目风险较小。（4）法律变更。随着我国法制建设的不断完善，我们现行的法律法规会随之变化，导致项目投资或运行成本发生变化。这种风险带来的成本增加由双方共担：如果变化导致的影响成本很小，那么就由投资方承担，如果超过了预计的风险界定，就由政府来承担风险。

2.市场层面的风险。（1）融资风险。基础设施建设需要的资金规模较大，仅靠自有资金难度较大，因此还需要得到其他金融机构的资金支持。因此，在进行融资前，最好先让银行等金融机构事先了解项目，给金融机构足够的时间评估风险，政府也能尽早了解金融机构的态度，从而掌握融资成本，从而降低项目的融资风险。（2）金融风险。包括项目融资中利率风险和汇率风险两个方面。由于受政策的影响，市场不可避免地会出现一些难以预测的政策方面的变化，如中美贸易战导致的政策变化、货币利率的调整、通货膨胀等因素。（3）项目唯一性与市场需求变化。这两者都是社会投资方比较关心的因素，会影响到项目的未来收入。政府对这两类项目的管理是，如果这个项目是唯一性的，就承诺给它唯一性。同时要掌握好市场需求的变化，并且做好合理分配，双方共担是较好的分担模式。

3.项目层面的风险。（1）项目移交风险。现在大多数PPP项目都是三十年运营期结束后要移交给政府方的项目，因此，如果这样的项目前期建设的过程中存在较大风险，那么在后期的使用过程中将会出现一系列问题，那么期满交给政府的就是不能用的项目，这对于政府来说，是一个较大的风险，因此需要在项目开工前就交代好，项目移交的时候，应该是正常运营的状态，从而控制风险。（2）社会投资方变动。在招商时有些政府和企业在达不到项目要求的时候，就会挂羊头卖狗肉，先去找一个合规的企业，以他们的名义来做这个项目，等签完协议后，再做项目投资人的变更。所以，需要控制这种风险的做法就是，防范于未然，提前在合同里要做好说明，如若投资方想要变更股权转让，必须满足两点要求，一是与之合作的政府要同意，二是变更后的投资人资质等要满足招商的要求，以免金玉其外败絮其中。（3）招标竞争不充分。这种情况普遍存在于PPP项目中特别多、项目建设地点偏僻、投资人竞争者不多的项目上。一方面由于项目较大、融资规模较大，政府又基于融资，必然导致招标竞争不充分。因此控制招标竞争不充分的风险，一是要稳扎稳打，项目要早一点提出来，不要有拖延症，等快开工了才开始宣传，了解的投资者较少，引来的竞标人必然少。二是提前做好项目预算，化被动为主动，与其被动等着投资方的投资，不如先下手为强，将项目的预算与自己可接受的项目列好，再去招标。（4）项目前期预算不合理。预算是在做未来的财务数字，因此不可避免地不会与实际发生的成本完全一致。这个风险在早期就应该预见，由双方共同承担。

（二）风险分担

鸡蛋不要放在同一个篮子里，因此风险分担显得尤为重要。风险分担是指将项目风险在各方之间进行合理分配，从而有效降低项目总体风险程度，确保项目顺利实施。风险分担方式有两种，一种是分别承担（等同于风险分配），一种是共同承担（双方按一定比例分摊）。风险分担机制在设计的时候应该遵循以下原则：

（1）PPP项目在融资的时候，要充分考虑到社会资本的需求：对于一些可以盈利的项目，政府和企业共同承担收益与风险；对于一些前期可能亏损、周期较长的项目，政府要拿出足够的诚意进行相应的补贴；对于一些亏损较大、长期无望盈利的项目，政府更应该从长远角度来对待，给予适度的兜底保本收益。（2）承担的风险程度与所获得收益相匹配。本着成本效益、谁获益谁承担风险的原则，这种方式可以有效地调动风险承担方的积极性和主动性。（3）项目的风险应该由对其最有控制力的一方承担。在项目的多个控制主体中，谁最有能力控制风险就由谁承担，从而可以有效地降低风险发生的概率和成本。

四、PPP模式下的京津冀世界级机场群建设的建议

针对以上提出的各种风险，我们在进行PPP模式下京津冀世界级机场群的建设过程中需要慎重决策政府资金参与和支持PPP项目的方式，具体措施如下：

1.PPP项目目前在边远地区，尤其是一些经济不发达的地区更受欢迎，主要是因为经济发达地区的基础设施建设目前已经较为完善，而PPP在边远地区则有更大的发挥空间，因此政府不能与民抢利，多拿出一些有质量、获利高的项目，这样才能取得更多社会资本的青睐。

2.资本支持。在监管政策允许范围内给予PPP项目差异化的信贷支持。使融资方式多样化，即采用股权为主、其他多种方式为辅的形式。

3.目前在个别PPP项目，审批手续较为复杂，因此会影响社会资本投入的积极性，政府需要在监管允许的条件下，让PPP项目优先进入项目库。项目签署确定以后，民航局要优化项目的办事程序，帮助地方政府进行项目的开展，从而简化审批程序，提高其审批效率。

4.加强对PPP项目的绩效管理。事前，重视PPP项目社会资本的吸收和应用；事中，明确投资者和经营者的投资者的绩效和风险；事后，在项目运行后，建立起行之有效的绩效管理系统，建立收益与绩效相符的关联机制，杜绝明股实债的行为。

5.加强监管体系的建设。在项目实施之前，做好项目的整体规划和监管措施，需要在协议里约定好项目验收的技术标准、政府监管内容和方法、项目运营的技术标准、政府提供的支持条件、运营服务内容和范围等等。