地方政府通过PPP模式融资存在的问题及对策

刘善军

一、引言

据财政部统计数据显示，截至2018年7月31日，全国PPP综合信息平台项目库已累计入库项目7867个、投资额为11.8万亿元；已签约落地项目3812个、投资额为6.1万亿元；已开工项目1762个、投资额为2.5万亿元；PPP模式如火如荼，将持续加速发展。然而值得注意的是，PPP模式已被视为化解地方债务风险和为新一轮城镇化筹资的重要手段，深受热捧，大有一哄而上，盲目进取之势，进而引发诸多问题，如若放之任之，其后果难以估量。

二、地方政府通过PPP模式融资存在的问题分析

（一）PPP项目管理粗放，操作流程不规范，导致PPP融资成本过高

现阶段，地方政府对PPP项目管理水平与PPP模式发展速度严重脱节，“重发展轻管理”已然延续存在于在PPP实践中。由于尚未建立系统规范的规则体系，PPP项目管理相对粗放，财政事权和支出责任划分不明，导致地方政府变相举债，并未获得实际利益。并且一些地方政府为了拓展融资规模，甚至忽视正规流程，通过私定协议等方式，“曲线”参与PPP项目，操作流程不规范，缺少秩序保障，地方政府获得资金的背后，是高额的成本损耗和风险责任。

（二）PPP模式过度泛化应用，挤压正常市场竞争机制

当前PPP模式在全国掀起热潮，地方政府面对沉重的财政压力，视PPP融资为“救命稻草”，蜂拥而至，但并非所有项目都需要采用PPP模式。由于相关部门对PPP项目边界范围界定方面尚不清晰，地方政府不乏存在将项目盲目与PPP模式嵌套的行为，导致PPP模式过度泛化应用。

（三）对PPP项目风险评估不足，财政风险控制不断突破底线

当前，地方政府对PPP项目的筛选和风险评估严重不足，导致政府财政风险系数增高，管控难度增大，不利于安全健康发展。部分地方政府参与PPP项目的方式显得过于激进，不论项目优劣，秉持“捡到篮子里就是菜”的原则，以“大跃进”的方式扩大PPP项目规模；或者为了争取更多财政资金和银行贷款倾斜支持，以融资为出发点和落脚点设计PPP模式方案，却不考虑项目周期全过程的风险控制及合作伙伴关系建立的稳定性。这些行为都给地方政府后续发展埋下诸多风险隐患，财政风险管控底线防守困难，甚至难以兜底。

（四）缺少严格完善的监管机制，PPP项目过量，但质量及效益较低

近年来，相关部门对地方政府债务监管持续加码，宏观监管体系不断完善，规范力度进一步强化。但是PPP模式引入政府融资渠道毕竟属于创新尝试，目前仍处于初步探索阶段，相关部门针对地方政府PPP项目的监督管理尚不完善，且随着PPP模式加速发展，其监管甚至存在很多疏漏。而更值得注意的是，地方政府自身缺少高效的内部监管机制，其PPP项目运营有“野蛮生长”之势。由于监管不力，PPP项目的数量、规模缺少合理管控，极易造成项目过量，且项目投入远超利润回报，其质量和效益严重不足。

（五）PPP专业技术人才缺口较大，限制PPP融资项目运行效率

PPP模式知难行更难，其理论的适用范围甚广，但与实际结合，实现理论内化则需要对PPP模式及相关理论深入解读和理解；并且PPP模式实践过程中涉及法律、经济、财务、合同管理、工程建设、城市规划等各个领域的专业知识和技能技巧。无论理论解读，还是具体实践，均对相关人员的综合素质有更高更具体的要求，然而现阶段，地方政府自身乃至整体市场都存在巨大的专业技术人才缺口。并且人才培养非朝夕之功，则短期内，PPP模式运营的人才驱动相对疲软，且难以快速强化，一定程度上限制了PPP项目的运行效率。

三、强化地方政府PPP模式融资管理的对策思考

（一）制定精细化管理制度，规范操作流程，合理控制PPP模式融资成本

地方政府应该兼顾PPP模式应用和对PPP模式的管理，而当务之急，应该切实提高对PPP模式的管理力度，通过构建贯穿PPP模式全过程的管理制度体系，规范PPP项目运营管理。由于缺少有效经验，地方政府在重塑制度体系过程中，应及密切市级PPP研究指导部门，从专家库聘请专业技术人员莅临单位指导制度体系的顶层架构设计；并获取专业咨询服务，全力解决制度体系建立过程中存在的一系列问题，最大化保证制度体系的科学合理性和可操作性，切实提高对PPP模式融资项目的管理水平与效率。要精细谨慎设计和规划PPP操作流程，并切实贯彻流程，规范和约束PPP模式发展；通过精密的流程指导，杜绝违规及盲目操作，将PPP融资成本控制在合理范围内，以期实现PPP融资项目降本增效。

（二）严格PPP模式融资的边界范围约束，切实遵守市场机制秩序

相关部门应强化对地方政府PPP模式融资的边界规范和范围界定，明确强调PPP模式的适用范围，有效规避PPP模式与市场机制之间的矛盾冲突，引导地方政府正确合理运作PPP模式，适度高效参与PPP项目。例如，相关部门应提前编制和实施年度PPP模式落地项目计划，并出台项目库管理办法，建立入库项目动态监测、组织推介和定期通报机制，及时识别违规、不合理项目。同时，优化PPP资讯信息披露，将已入库的PPP项目的相关信息向社会资本方公开发布，建立与健全民营企业、商会和金融部门的项目对接制度，切实打通地方政府与社会资本的对接口径，保证地方政府充分合理应用PPP模式进行融资；并将不同项目引入对应的运作轨道，维护市场秩序稳定，强化地方政府的责任担当，保证地方政府科学融资，高效化解债务。

（三）加快构建科学的风险管理体系，巩固财政风险管控防线

要将地方政府财政预算管理与风险管理有机联系，通过财政预算，将PPP项目范围、规模和数量控制在合理范围内。并结合新政府会计制度，为PPP项目设计独立的预算报表、财务报表和决算报告，客观全面披露现有PPP项目的风险构成、风险系数、债务形式及规模，提高财政风险管控的可视化、可理解性。要依托信息平台和大数据分析建立高效的风险预警系统和风险评估机制，强化PPP项目中的风险监测及预控，助力全面控制PPP模式的融资风险。

（四）加快构建完善的监管机制，助力PPP模式融资提质提效

相关部门应充分完善对地方政府PPP模式融资的监管机制，强化监管力度，及时发现并杜绝“政绩工程”，加强对地方政府PPP项目的效率和质量约束，监督敦促地方政府切实甩掉财政包袱，助力地方政府财政“减负”和提效。例如，对管辖区域所有地方政府PPP项目入库、签约、执行等方面的情况进行季度通报、半年度和年度考核，定期到相关单位考察指导，对PPP项目的阶段性工作进行总结、部署，确保PPP工作有序开展。并制定合理的激励机制，针对地方政府PPP项目落实情况，通过项目前期费和财政奖、补资金的分配倾斜等方式予以奖励，鼓励地方政府主动提质增效，争优创优。同时，地方政府应加快建立完善内部监管机制，加强对PPP模式融资的自主监管，提高地方财政管理水平。

（五）加强专业技术人才教育培养，助力地方政府PPP模式融资效率和质量提升

相关部门应积极邀请国家和省级发展改革委、财政部门及相关机构的PPP专家联合开展针对地方政府PPP模式运作的咨询、培训工作，助力地方政府提升人才综合素质和技术水平，切实做好PPP模式融资实践，强化财政管理。同时，充分联合社会力量，运用社会资源，通过吸引、鼓励有实力的工程设计咨询机构及从事投资、金融、会计、法律等中介服务组织，探索建立市PPP产业联盟；开展PPP项目的咨询服务和PPP技术人才教育培养，为地方政府及时输入优质人才力量，助力地方政府强化人才驱动，提升PPP模式融资的效率与质量。

四、结语

不可置否的是，将PPP模式引入地方政府融资渠道，切实为化解地方财政债务、助推地方社会经济发展“立下汗马功劳”，是地方政府融资平台公司市场化转型不可或缺的一步。但是盲目推广、管理制度松散、边界模糊、流程粗放、监管稽核不力、人才驱动疲软等问题使得PPP模式融资利弊共存，风险重重。因此，地方政府必须加快解决现存问题，转弊为利，化险为夷，自强前行，持续强化PPP模式融资管理工作，充分发挥PPP融资效用。