民航强国建设新时期下民航发展基金管理建议探析

张艺

【摘要】随着经济和时代的飞速发展和进步，民航业开始进入民航强国建设的新时期，新时期要求也随之不同。对于民航业来说，要想跟上经济和时代发展趋势，就必须从民航发展基金管理工作入手，做好民航基金管理这一重要工作，使得民航发展基金管理更加科学、合理以及基金使用更加规范、有序，为民航业的发展奠定坚实的经济基础，为其发展注入源源不断的内生动力，在新时期更加勃发。

【关键词】民航强国建设新时期;民航发展基金管理;建议

一、民航发展基金的历史沿革

民航业是我国经济社会发展重要的战略产业，为支持民航业建设，国务院自1992年先后批准对旅客征收机场建设费和对航空公司征收民航基础设施建设基金，2012年财政部制定《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，将该“一金一费”合并为民航发展基金，纳入政府性基金进行管理，收入上缴中央国库专款专用。2016年财政部制定下发《关于民航發展基金预算管理有关问题的通知》，规范了对基金的预算管理和转移支付管理程序以及使用原则，并扩大了基金使用范围，使资金更有效地支持民航行业发展。

二、民航发展基金使用现状分析

根据《关于民航发展基金预算管理有关问题的通知》，民航发展基金资金安排以符合国家和行业规划、重点保障民航安全运行、向中西部和老少边穷地区倾斜等为原则，使用范围包括民航基础设施建设、货运及支线航空、中小机场补贴、通用航空发展、民航安全及科教事业发展、征管经费等其他支出。

长期以来我国民航机场建设资金主要通过政府出资和银行贷款解决，资金来源渠道较单一，财政和企业资金压力较大。据《2016年民航行业统计公报》中的数据统计，2016年全民航基本建设和技术改造投资总额达782.4亿元，而当年的民航发展基金支出共计304亿元，为民航发展建设的提供了主要的资金来源。此外，民航发展基金通过其统筹管理和转移支付功能，推动了老、少、边、穷地区的航空基础设施建设，为我国西部、藏区等经济不发达地区的综合交通运输体系建设发挥了重要的作用。在基金支出结构上，机场建设和空管系统建设两项基金支出占较高，其次为中小机场及航线补贴。以2018年资金预算支出为例，民航基础设施建设、空管系统建设、中小机场及航线补贴三项支出约占基金支出的87%：通用航空、民航科教等剩余支出总额合计约为2%：其他支出约占11%。

三、新时期民航强国建设对民航发展基金的要求

党的十九大明确提出要建设交通强国的目标。民航业作为国家重要战略产业，为我国建设交通强国提供了有力的支撑。为实现民航强国的奋斗目标，民航总局出台了《新时代民航强国建设行动纲要》，制定了建设布局功能合理的国际航空枢纽及国内机场网络、构筑功能完善的通用航空体系等建设新时代民航强国的八大主要任务目标。纲要中还明确规定要深化民航部门预算管理改革，完善民航发展基金政策，为民航强国建设提供有力的经济基础和财务保障。

四、新时期下民航发展基金管理建议

民航发展基金的使用遵循“以收定支、统筹安排、分项核定、专款专用、注重效益”的原则，对照产业发展战略目标，笔者结合当前基金的“征收、分配、使用”环节中的分配、使用管理情况，提出以下三方面建议：

（一）强化基金动态管理，适时调整通航产业支持政策，积极发挥局方政策引导作用

2017年我国通航生产飞行小时83.75万小时，截至2017年末通航机队规模2297架。根据我国十三五通航发展规划，2020年我国通航目标飞行小时为200万小时，年末机队规模达5000架以上。当前我国通航行业整体还处于起步摸索阶段，通用机场数量偏少，公共基础保障设施不足，未能形成规模网络，此三年内产业运营规模翻番以上的目标仅靠行业内生潜力难以达成。建议基金管理部门对照产业发展目标任务，及时强化基金项目动态管理，增加对通航产业的资金支持，发挥局方政策引导和行业引领的作用，推动通航产业高质量发展。

目前民航发展基金主要通过以下三种专项资金补贴支持通航发展：一是通航企业运营补贴，主要是对符合条件的通航企业作业飞行和飞行员执照培训给与补贴：二是通用航空短途运输补贴，对符合标准的通航航线提供补贴：三是通用机场运营补贴，将保障短途公共运输的通用机场进行。2016-2018年民航发展基金为通航发展的补贴金额已逐年提高，分别为2.7亿元、3.26亿元、3.81亿元（2018年为预算支出数），但总体补贴规模较小，仅占基金支出总额的1%，且在资金支持方式上主要以飞行员执照补贴、航线补贴等运营补贴为主，而对通航发展所需的基础设施建设、低空飞行保障服务体系建设、管理信息平台建设等需重大资本性投入的基础设施建设补助较少。建议借鉴民航发展基金对民航基建设施的重点投向原则，加强对通航基础设施建设的财务保障，并逐步提高民航发展基金对通航产业的资金支持力度，吸引地方财政跟进投入，进一步发挥局方产业资金对促进通航产业的支持和引导作用。

（二）深化民航资金预算管理，加强政府审计监督，提高资金使用效益

民航发展基金纳入政府基金范围，在财政部和民航局的双重监管体制下，实行收支两条线，纳入财政专户进行预算管理和审计管理，民航发展基金的资金分配、使用环节逐步规范化、透明化。新时期下为进一步加强基金的行业引导作用，提高专项资金使用效率和效益，建议加强对民航发展基金的预算执行和绩效考核，强化公众审计监督。具体包括：

一是加强对基金的支出预算执行考核监督。据统计，2016-2017年民航发展基金支出决算数为预算数的比例分别为81.1%、67.9%，均未完成年度预算支出目标，未能充分发挥专项资金的使用效率。建议加强政府审计对对基金的预算执行考核监督，提高基金使用合规性，严禁挪用，避免专项资金流失，同时积极推进信息公开化，加强公众监督，充分发挥专项基金对民航产业经济的促进作用。二是对重大项目引入第三方评估，由独立性较强的第三方专业机构对项目的申报程序、资金使用和核算规范性、实施绩效进行全面评估，并聚焦项目的实施效果，如对机场新建、改扩建项目等，对比可研报告分析及实际运营效果，评估投资建设规模与实际产出能力、经营管理能力的匹配性，计算投入与产出效益比，促进项目的科学规划统筹，提高提高行业投资效率。

（三）及时调整民航发展基金的会计核算政策，积极发挥基金助推产业发展的作用

民航机场管理建设费财政财务管理暂行办法》（财建（2008）l号）将民航发展基金按资金性质分为投资补助资金、贴息补助资金、费用性补贴资金。对经营性建设项目的投资补助，作为资本公积（国有独享）管理，在项目单位同意增资扩股的情况下，可以作为国家资本金管理。对费用性补贴和对竣工项目的贴息补助资金，则做当期收益处理。2015年民航局《关于印发民航基础设施项目投资补助管理暂行办法的通知》（民航发[2016]15号）规定，民航发展基金作为国家资本金的，应严格按照国家有关规定进行资产入账，防止国有资产流失。上述政策表明，对机场基建项目等的投资补助是政府以投资者身份向企业投入的资本，属于政府的资本性投入，应计入实收资本或资本公积科目。但在实务中各机场的会计核算也不尽相同。2018年6月财政部下发《关于取消民航发展基金用于首都机场等三家上市机场返还作企业收入处理政策的通知》，此后各机场将逐步统一该项业务的处理，将其作为资本公积核算，并在项目单位同意增资扩股的情况下，可将此转增国家资本金。但若项目单位不同意增资扩股的情况，则此部分资金沉积于资本公积，投入运营后物化创造的利润实际是被所有股东享用，无法实现其国有独享性质的权益。

为贯彻落实《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》和《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，2016年出台了《民航局关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》，希望通过加强行业政策引导，积极吸引社会资本参与民用机场建设和运营，提升机场服务质量和运营效率，意见中明确提出社会资本参与的新建、改扩建机场项目与政府投资机场项目享受同等政策待遇，可按相关政策享受民航发展基金补助和运营补贴。可以预见的是，随着民航投资主体逐步多元化，越来越多的混合所有制企业将获得民航发展基金补助，现有投资补助资金的管理和会计处理方式将无法适用，必须及时对有关政策进一步明确、细化，必要时进行调整，以更好地发挥基金的引导作用。