我国自贸试验区负面清单行业动态调整存在的问题及对策

杨蕾 韩大六

【摘要】十八大以来，以自贸试验区的开放倒逼改革成为“十三五”规划乃至更长时期我国对外开放战略的重大举措。作为一种新的市场准入管理模式，中国自贸试验区“负面清单”管理体制是我国外资管理体制的一大创新。在负面清单行业动态调整过程中，虽然其开放度、透明度及可预见性已大幅提高，但仍存在一些问题。本文通过对问题的分析，提出我国自贸试验区负面清单行业调整的对策建议。

【关键词】中国;自由贸易试验区;负面清单;行业选择

十八大以来，自贸试验区战略成为中国新一轮改革开放顶层设计和建设的重要组成部分。其“负面清单”管理制度的实施，不仅为市场资源配置决定性作用的发挥夯实了基础，也为全国统一市场的建设创造了条件。作为我国外资管理体制一大创新，自贸试验区负面清单的开放度与透明度虽已大幅提高，但距离十九大报告提出的“赋予自贸区更大改革自主权”的更高目标仍有一段距离。因此，自贸试验区“负面清单”在行业选择上仍需不断完善，以尽可能多地发挥其正向效应。

一、我国自贸试验区负面清单管理目标

负面清单是指一国政府保留权力制定针对外资的与最惠国待遇不符的管理限制措施。负面清单管理的首要目标是对外开放，即允许清单外行业的外资充分享受准入前国民待遇。其次，控制外资在我国特定行业（如幼稚行业）的进入数量和速度，避免对这些行业产生不利后果。

二、我国自贸试验区负面清单行业动态调整的现状

自上海自贸试验区于2013年提出第一版“负面清单”，至今已修订4次（2014版、2015版、2017版和2018版）。清单长度从190项缩减至45项，缩短了76%。从清单的内容来看，2013版负面清单按照2011版国民经济行业分类编制，具体管理措施共190项，涉及16门类、68个大类、154个中类、5 56个小类。在小类中，实行了正面与负面列示相结合的方式。从清单行业选择来看，2013版的负面清单中对小类行业进行特殊管理占了将近50%。对制造业开放程度较高，而对服务业和农业的开放极为小心。

到了2018年版负面清单，从内容上看，只保留了45条特别管理措施，进一步缩小了外商投资审批范围。从行业选择看，一、二、三产业全面放宽市场准入，涉及金融、交通运输、商贸流通、专业服务、制造、基础设施、能源、资源、农业等各领域，共22项开放措施：并列出了汽车、金融领域对外开放路线图时间表，逐步加大开放力度，给予相关行业一定过渡期，增强开放的可预期性。

三、我国自贸试验区负面清单行业动态调整存在的问题

（一）行业分类同国际标准不一致

我国自贸试验区负面清单的行业分类是以国民经济行业分类为基础的，而国际上通用的行业分类是以wTO《服务部门分类列表的文件》为依据的。行业分类标准不同导致了我国在与其他国家进行贸易投资谈判时的不顺，甚至不能达成协议。

（二）国内法提供行业监管的依据不够

当前我国自贸试验区的负面清单不像加拿大、美国等国那样，能够明示每一个负面清单行业与不符措施中的特殊监管条款来自于国内已有的哪一项法律法规。这意味着在未来双边投资协定谈判中，我国删减降低负面清单规模和通过国内立法提供负面清单行业监管依据的任务还很重。

（三）服务业开放存在问题

从目前自贸试验区负面清单涉及的服务业来看，存在以下不足：服务业总体开放不足与某些领域过度开放并存：名义开放度较高，而实际开放度较低;重视外资准入前的监管，缺乏有效的事中事后监管手段。

（四）清单外行业内外资不一致

清单外行业外资获得的优惠优于或超过内资是我国改革过程中各地方政府大力招商引资过程中常见的问题。区域和局部的政策洼地给予了外资在部分地区、行业获得准入门槛的超国民待遇。

（五）过度注重清单的简短

负面清单行业调整中，国内外舆论都倾向于看到一份更简短的负面清单。基于我国处于改革转型期，部分行业审批准入仍较为繁杂，很多政策制定者会更加注重负面清单的缩减，而没有足够注重未来政策调整的灵活性。

四、我国自贸试验区负面清单行业动态调整的建议

（一）完善清单行业的分类方式

建议我国采取联合国产品总分类体系（cPc），或者建立起两者的对应关系，以便外资了解我国自贸试验区负面清单，减少双边投资协定谈判的曲解。

（二）做到入单有据

具体行业是否入单，应该基于一定的事实和依据，或者是基于国防、安全、资源、社会、文化等因素的保护，或者是基于我国已有的国内法律和法规需要管理，或者是基于其特殊的经济地位而需要放入负面清单管理。

（三）進一步推动服务业开放度

一是进一步开放电信服务、物流服务、医疗服务等领域的外商准入：二是对服务业主管部门的权责义务做出明确规定，并建立相应的第三方评估机制，监督主管部门的政策执行力度和执行效果：三是强化事中事后监管，提高监管效率。

（四）清单外行业内外资一视同仁

对于清单外行业应该进一步推动国内各部门放松相关管制，在给予外资准入前国民待遇的同时，降低国内与国外企业的进入门槛，切实做到清单外行业可注册、可经营，内外资一视同仁。

（五）负面清单“瘦身”过程中注重未来政策调整的灵活性

当前我国经济发展处于上升期和调整期，我国的产业结构也面临转型升级，同时现代社会科技进步日新月异，新兴和幼稚行业层出不穷。因此，在缩减负面清单的过程中要注重未来政策调整的灵活性。在制定负面清单的过程中，首先严格把控关乎国家经济文化安全及基础设施建设等敏感领域：对优势行业原则上予以开放，但采取适度的保护措施，为政策调整提供空间：审慎保护不具有比较优势的产业，如综合考虑行业竞争力、重要性、敏感性来对产业设置不同层次的限制措施。再者在清单制定过程中，建议我国也采用国际通用的框架结构，列出一个第二类负面清单，将我国核心产业的现有不符措施以及未来可能采取措施的权利列入其中。