浅谈我国环境责任保险制度的完善

郭毅玲

【摘要】近年来，随着我国社会经济的迅速发展，环境问题日趋严重，给人们的生命和财产造成了重大损害。西方国家多年的经验表明环境责任保险制度能达到救济受害人、分散单个企业承担环境污染赔偿责任的风险和减轻政府财政负担的目的。因此，针对我国环境责任保险制度中存在的问题对其加以完善就显得非常重要。

【关键词】环境责任保险;投保模式;环境损害赔偿

一、环境责任保险的界定

环境责任保险源于责任保险理论，属于责任保险的特殊类型，承保标的为被保险人应承担的民事赔偿责任。《中华人民共和国保险法》第65条规定：“责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险。”责任保险是财产保险的一类，其主要作用是为填补财产损害，这种财产损害是被保险人遭受的消极损害。一般认为，环境责任保险是根据相关法律的规定或约定，由投保人向保险人支付一定的保险费，当被保险人从事法定或约定的业务活动导致环境污染而应承担环境赔偿和治理责任时，由保险人在约定的责任范围内向第三人承担民事责任的保险。环境责任保险是“经济制度与环境侵权民事责任特别法高度结合的产物，对于化解环境侵权人的风险，增加受害人受偿的可能性无疑是有效的。”

由于环境责任保险是伴随着环境侵权行为不断频发而产生的，环境侵权行为的间接性、持续性及累积性等特点就决定了环境责任保险与其他财产保险最大的不同之处在于其保险的特殊性，其主要表现在：第一，环境责任保险的合同内容具有特定性，特定行业、特定企业订立特定的合同，不适用统一的格式合同。第二，环境责任保险合同承保范围具有限定性。环境污染造成的损害范围广，向受害人支付的损害赔偿金数额巨大，保险人出于降低自身经营风险的需要对承保责任和范围进行限定，使保险人和被保险人之间达到利益的平衡。第三，环境责任保险的合同内容具有社会公益性。由于环境侵权行为涉及面广，直接影响着经济和社会的良性有序发展，环境责任保险制度不仅要解决环境污染问题而且还要维护社会的稳定，这就要求在制度设计上要体现出社会公益性的特点，即利用大数法则将巨额赔偿的风险在同种危险制造者之间进行社会性的分散，就可以避免因单个污染者支付能力不足而导致救济不力。另外，环境责任保险不同于其他传统保险在因果关系方面遵循过错责任原则。

二、环境责任保险制度在我国的发展演进

为了防止环境污染危害公众健康，引发社会矛盾，我国从20世纪90年代开始试行环境责任保险制度，后来政府部门不断在政策方面强化，为构建我国环境责任保险制度奠定了政策基础。直到2014年新修订的《环境保护法》颁布，将保护环境作为我国的一项基本国策，并在第52条新增加规定：“国家鼓励投保环境污染责任保险”，又为构建我国环境责任保险制度奠定了法律基础。

（一）1991年至2005年，环境责任保险制度在我国初步开展试点

在20世纪90年代初期，以任意性责任保险为投保模式的环境责任保险制度在我国就已出现。1991年，我国保险公司和各地环保部门合作推出了污染责任保险，首先在大连试点，然后在沈阳、长春、吉林等城市相继展开。但最后据调查结果来看，因为我国企业的环境保护意识不高，虽然进行了大量的宣传，但大多数企业不愿投保，导致当时效果并不理想。这表明完全实行任意性投保模式的环境责任保险制度是不可行的。

（二）2006年至2011年，环境责任保险开始在全国范围推广

由于我国严重的突发性环境污染事件的发生给社会带来了较大的损害后果，据统计仅2005年，我国共发生大小环境污染事件1406起，造成直接经济损失10515万元。于是，国务院在2006年6月就出台了《关于保险业改革发展的若干意见》，提出要大力发展责任保险，尤其将环境责任保险作为一个重要发展领域。2007年12月，原国家环境保护总局和原中国保险监督管理委员会又联合印发《关于环境责任保险工作的指导意见》，正式启动了环境责任保险政策，并决定开始在全国范围内推广环境责任保险工作。据资料显示，2008年4月，平安财险率先向中国保监会备案正式推出其自行开发的环境责任保险产品。2008年12月，环保部向媒体发布了全国首例环境责任保险案例。但这一时期我国仍然实行的是任意性投保模式的环境责任保险制度。由于国家未对环境责任保险实行强行立法规范，导致企业因为缺乏环境风险防范意识而不重视环境责任保险。因此实行强制性投保模式的环境责任保险势在必行。

（三）2012年至今，我国初步建立环境责任保险制度

由于环境责任保险自从上世纪九十年代在我国开展试点以来，一直效果不佳。于是2011年年底，国务院发布了《国家环境保护“十二五”规划》，在规划中指出“十二五”期间我国将健全环境责任保险制度，研究建立重金属排放等高环境风险企业强制责任保险制度。这是我国首次在国家政策文件层面提到强制性环境责任保险，为今后逐步推行强制性环境责任保险奠定了基础。2013年2月，环境保护部和中国保险监督管理委员会联合发布了《关于开展强制性环境责任保险试点工作的指导意见》，明确强调环境责任保险的强制性，是对前述《国家环境保护“十二五”规划》的具體化，将实行强制性环境责任保险的环境污染企业的范围从原来的重金属排放企业扩大到其他高环境风险企业和依据地方性立法被纳入投保范围的企业，并为保险监管部门、保险公司和投保企业规定了具体的操作要求和指南。即指导意见的出台可以看出国家治理环境污染的决心和力度，对于增强企业的安全生产和环境保护意识具有重要意义。虽然此时开始逐步推行强制性环境责任保险但其在我国的定位依然是社会性政策保险。直到2014年4月24日新修订的《环境保护法》颁布，才使环境责任保险制度从政策层面过渡到了法律层面。该法第52条规定：“国家鼓励投保环境污染责任保险。”这标志着我国首次以环境基本法的形式对环境责任保险加以确认。从企业层面来看，该规定起到良好的激励和宣传作用，法制意识比较强的企业也会积极购买环境责任保险，从而大大降低企业的经营风险。从政府层面来看，该规定可以加快政府积极引导保险公司提供相应的保险产品，进而督促企业积极参保。从污染受害者层面来看，该规定为其合法权益保护提供了法律保障。虽然《环境保护法》第52条的规定为进一步完善环境责任保险制度提供了直接法律依据，但在法条表述中还是“鼓励”，并未明确提出建立强制性环境责任保险制度。

三、当前我国环境责任保险制度中存在的问题

（一）环境责任保险制度法律体系不完善

2015年新修订的《环境保护法》实施前，我国环境责任保险全国性立法和地方性立法虽都有所涉及，但其立法总体上呈现碎片化状态：总体数量少、条款分散、原则性条款居多、专门性立法稀少、环境责任保险市场运行规则不完整。新修订的《环境保护法》第52条首次在法律上宣告了环境责任保险，具有非常重要的历史意义，但该条款是鼓励性、不具操作性的条款，无法满足环境责任保险的实践需求。目前我国尚未有足以支撑环境责任保险全程运行的法律规则，有关环境责任保险的专门立法更是尚未提上国家有关部门的议事日程。没有形成完整的法律法规体系是环境责任保险在我国试行不佳的主要原因。

（二）我国环境责任保险承保范围不合理

目前，我国有关环境责任保险承保范围太窄难以真正地分散风险，这样投保人与保险人的积极性都不高，易造成投保人不愿投保和保险人“借保”的现象。我国刚开始实施环境责任保险只把突发性污染行为造成的赔偿责任纳入承保范围，而把累积性与企业正常行为造成的损害赔偿责任排除在范围之外。从现阶段发生的环境污染事故造成的严重后果可以看出，被排除在范围之外的行为对环境造成的影响也是非常严重，应引起我们的重视。因此，随着经济发展与人们对环境责任保险制度等方面认识的不断深入，应随时调整承保范围，开发新的环境责任保险险种，提高投保人的积极性。

（三）任意性投保模式导致企业投保积极性不高

由于我国在环境责任保险制度方面的法律法规不完善，加之任意性投保模式使企业在是否投保的选择上有充分的自主权。一些企业抱有侥幸心理认为自己重视安全生产不会发生重大安全事故：有的企业认为自己已经购买了安全生产责任险，没必要再买环境责任保险：由于小企业盈利有限，处于维持状态，购买环境责任保险无疑加重其经营成本等于强迫他们破产：实力雄厚的大企业不重视环境责任保险，他们财大气粗，自认为钱能解决一切问题，购买环境保险则是多余的。总之，在任意性投保模式的主导下，排污企业没有较强的风险意识和动力去购买环境责任保险。另外企业主体投保该制度积极性的大小还取决于它需要的满足程度，比如承保范围限制过窄，企业很难把有些风险分散出去。企业投保环境责任险不仅需要缴纳保费而且当环境污染事故发生时还必须承担被排除在承保范围之外的赔偿责任，巨大的经济损失使企业丧失积极性，难以真正分散风险。所以该制度优势的发挥，不仅需要完善有关制度的设计还需要政府制定鼓励企业投保的优惠政策。这样不但可以提高企业投保的积极性吸引更多的企业投保，同时也降低保险公司承保的经营风险。

四、完善我国环境责任保险制度的建议

（一）完善我国环境责任保险法律体系

首先，应明确认定环境损害赔偿责任。我国环境损害赔偿责任的认定主要是在原有的民事侵权责任法律体系的框架下进行的，但由于环境侵权行为的特殊性和复杂性，民事损害赔偿责任的认定无法满足其特殊情况。目前关于环境责任保险的责任问题主要规定在《侵权责任法》和《保险法》中。虽然在《侵权责任法》第八章中专门规定了“环境污染责任”，但仅仅是一般性规定，因为过于简单和原则不能明确对环境损害责任予以认定。另外，现行的《保险法》第65条对第三者责任保险作出了明确规定。第66条则对责任保险中保险人承担仲裁费和诉讼费作出了明确规定。但这些规定都相当笼统，没有针对环境责任保险的专门规定，而且还缺乏可操作性。因此，需要在相关法律中予以补充和细化。

其次，应完善现行的环境法律法规。作为环境法领域的基本法律《环境保护法》第52条的规定只是起到指导性作用缺乏实践操作性，应该结合我国实际需要以及综合不同环境领域的特点，逐渐使环境责任保险在各领域的具体条款更加细化，逐步形成并充实环境基本法倡导条款结合环境单行法强制投保等细化条款的法律条款群。

第三，对实施环境责任保险制度最大的法律保障则是建立一部专门的环境责任保险法律，在这部法律中应对有关保险模式、保险范围与除外责任、索赔时效等进行全面设计。

（二）应合理界定环境责任保险的承保范围

环境责任保险的主要功能在于填补受害人损害，分散侵权行为人的风险。目前我国有关环境责任保险承保范围太窄，无法满足投保企业转移大部分环境责任风险的需求。因此，在确定我国环境责任保险的承包范围时应考虑企业转移环境责任风险的实际需求，同时协调受害人、被保险人与保险人之间的利益平衡，真正达到分散风险，切实保护受害人利益、国家利益的目的。在我国的环境责任保险承保范围的具体设计中应采取分步走的策略，即遵循先易后难原则，先承保突发性的环境侵权行为，待日后条件成熟时再承保积累性的环境侵权行为。现阶段需把突发性污染事故风险纳入承保范围发，对于累积性污染行为在承保时附加限制性条件，待条件成熟时再逐步将累积性污染行为纳入承保范围。

（三）应建立强制性投保模式的环境责任保险制度

国际上环境责任保险较为典型的投保模式主要有三种：一是强制责任保险与财务保证或担保相结合的环境责任保险制度;二是强制责任保险制度：三是以任意保险为主，强制责任保险为辅的责任保险制度。从我国目前的规定来看主要采取的是任意性投保模式的環境责任保险制度，企业在是否投保的选择上有充分的自主权，致使许多企业由于节约成本或者抱有侥幸心理而不愿购买环境责任保险，因此，环境责任保险制度在我国推行步履维艰。从我国经济社会发展的现状来看，实施强制性的环境责任保险制度契合了市场运行机制，又能积极应对企业环境污染造成的损害救济。强制性的环境责任保险制度有着内在的独特优势：首先能促使企业加强环境管理，提高自身的安全生产和环境保护意识，积极预防可能发生的环境风险。其次，强制性环境责任保险制度能充分保护受害人的利益并及时补偿损失。第三，强制性环境责任保险制度能分散企业对污染事故的赔偿压力。实行强制性社会保险制度从表面上看要强制企业投保会加重企业的负担，但实际上依据“大数法则”，可以把所有参保的企业作为一个共同体，当发生环境损害事故时，用所有企业缴纳的保险费为个别企业造成的损失埋单，以此来分散风险，促进社会经济的平稳发展。另外从西方发达国家的成功实践表明强制性环境责任保险制度是规范企业污染的一种有效制度安排，是符合市场经济运行机制的。我国应借鉴国外先进的立法和实践经验，制定和完善相应的法律法规，构建适合我国经济发展需要的强制性环境责任保险制度。