乡镇国库集中支付改革浅析

陆小凤

【摘要】近年来，随着我国公共财政管理体制改革的不断深入，过去分散支付制度中存在的弊端显现在公众面前。为了彻底解决这一问题，我国从2001年开始由国务院下发了《财政国库管理制度改革方案》，在该文件的指导下，全国各省市结合本地财政发展的实际状况实现了国库集中支付制度，并进行了初始尝试。截止到2007年末，国库集中支付制度已经为我国政府财政资金管理奠定了坚实的基础。但是由于我国乡镇国库集中支付制度改革时间还较短，再加之涉及的相关部门较多，逐渐暴露出一些问题。因此，必须加强乡镇国库集中支付制度的改革，这已经成为当前国库集中支付制度改革理论中相关的重点话题。

【关键词】乡镇;集中支付改革;相关问题;应对策略

一、引言

早在2001年之前，我国财政支出方式主要是以设立多重账户为基础的分散支付制度，各级财政部门将财政资金一层一层进行下拨，资金到达各个预算单位所在商业银行开设的多个银行账户中。随着我国公共财政改革的不断深入实施，分散支付制度逐渐显现出一些问题，导致各相关部门之间的工作很难顺利开展和进行。在此环境和条件下，我党中央和国务院实施国库集中支付制度作为我国财政工作改革的核心内容，并力求构建与中国特色社会主义市场经济相呼应的现代化国库集中支付制度。构建完善的国库集中支付制度，对促进国家宏观财政收支的合理化管控有着积极的作用，是确保我国其他部门公共财政工作顺利开展和贯彻实施的基本前提。另外，实施国库集中支付制度，还能够在很大程度上推动我国社会主义市场经济的全面发展。在国家的大力支持与引领下，我国大部分省市和地区实施了财政支付模式的改革，在各省市的实践中，该举措对我国经济的发展有着积极的促进作用。本文将对乡镇国库集中支付制度改革中存在的弊端和影响进行分析，并针对这些弊端进一步提出富有针对性和建设性的建议。

二、乡镇国库集中制度改革实施后的问题

（一）参与国库集中支付改革的各方存在不同程度的抵触思想

随着我国乡镇国库集中支付制度改革的不断深入，参与改革的各方在思想上存在不同程度的抵触情绪。例如：财政工作人员对此项改革颇有微词，在实施乡镇国库集中支付制度改革后，新增加了編制用款计划、审批用款计划这些工作，而这两项工作也是操作平台中的重要一环，对于乡镇财政工作人员而言，本来的工作量就很大，这对于工作人员而言简直就是分身乏术、雪上加霜，即便思想上出现一些抵触心理也无可厚非：实现了乡镇财政与财务合一，财政所下设财政支付核算中心，但合署办公，财政所与支付中心人员分工交互、交叉。再例如：一部分单位的工作人员在思想上对改革持抗拒的态度。站在乡镇领导层面来看，实行国库集中支付后资金流向均由财政部门把控，乡镇领导缺乏主动性，所以在改革上存在一定的抵触情绪：各乡镇的分管领导较多，当出现突发性、临时性的工作时总是习惯性地签字解决，忽视了预算指标，当出现无法支付的现象时，各个分管领导就会提出很多意见，这在无形中增加了乡镇财政部门的工作压力。

（二）审核工作流程缺乏完善性

在管理学理论领域中，规范和灵活难以两全，无论是在县市级还是乡镇级国库集中支付制度改革中，凭证审核的缺陷、退款程序的复杂、流程繁琐等这些弊病严重影响了国库集中支付的顺利实施。在我国乡镇国库集中支付业务中，相关人员业务能力较弱，再加之人员数量严重不足、银行末端弱势等特殊性，银行末端弱势等特殊性逐渐被层层放大，造成资金在途时间较长、乡镇国库集中支付低效等负面形象。例如：会计凭证使用存在缺陷，退款程序较为繁琐复杂，支付程序繁琐冗长。

（三）财政资金支付存在各种潜在的风险

通过对各乡镇财政的直接支付、清算业务流程的观察后发现，各乡镇财政部门接收到下属单位的直接支付送审后，就会直接将财政资金支付到用款单位的银行账号、相应的收款人账号上。从表面上看是将财政资金直接打入到相应的账号，并且避免了私自挪用资金的风险发生，但是，作为财政部门的工作人员并没有查阅原始票据，也没有见到这些票据，隐含其中的风险令人生忧。对于财政局或者是财政所的财务工作人员而言，无法及时、正确、科学地对采购合同、支付单位的真实性、准确性等进行甄别，直接支付资金的安全性也就得不到相应的保障。可见，作为财政局或者财政所的财务人员在各种风险中必须练就一双火眼金睛，必须具备良好的职业道德，较高的综合素养，灵敏的职业敏感性，否则将无法对这些业务进行鉴定和甄别。

（四）财政一体化软件操作使用，集中支付流程繁琐

乡镇国库集中支付主要以现代信息技术系统作为载体，在现代信息技术的支撑下，通畅、快速的运行将直接决定支付使用效率。但目前各乡镇信息技术操作过程中存在一人多岗现象。例如：为提高集中支付率，各乡镇（街道）财政所因人员数量多少、人员调动和工作能力差距，或为应对集中支付考核需要，集中支付工作推行产生不平衡现象，八仙过海，各显神通。有的以直接拨款充当集中支付。再例如：乡镇国库集中支付系统缺乏机动性、缺乏与其他系统的融合、无缝链接。

三、乡镇国库集中支付制度改革与完善的有效策略

（一）尽快转变观念，提高思想认识

这就要求参与乡镇国库集中制度改革的各方，必须尽快转变观念、提高思想认识。作为乡镇的领导要从思想上充分理解：国库集中支付制度的实行是在帮助乡镇实现资金统一管理，是在为乡镇资金进行动态化监控与发展保驾护航，对乡镇财政发展有着长足而深远的意义。各乡镇财政局或财政所要从思想上认识到乡镇国库集中支付的运行，能够促进乡镇财政工作的转变，要求乡镇财政局或财政所必须站在统筹乡镇的全局、放眼未来的视角，积极迎接改革，实现财政管理的科学化、规范化、动态化发展。

（二）不断健全相关制度，进一步规范和优化工作流程

科学的、完善的、规范的法律规范是保证乡镇国库集中支付制度顺利实施的基本前提，在完善而健全的法律规范下，财政资金支付实现了有法可依、有律可循。由于我国特殊的社会环境，目前国库集中支付制度的实施还处于起步和积极探索期，相关的法律法规、制度等还不够完善，由此可见，只有从制度着手才能实现对工作流程的进一步规范和优化。例如：可以进一步完善制衡与监督制度、优化和完善凭证票据管理制度、规范公务卡制度等。

（三）与时俱进，构建支付动态监管制度

对国库集中支付进行动态监管的主要目标，是为了防范财政资金在支付中存在的各种风险，以此来保障资金的安全、规范、高效使用。构建乡镇财政国库集中支付动态监管体系，并在此基础上形成动态化监管思路和操作规范，各乡镇可以在现有的国库集中支付系统上通过引进先进的技术手段，开发出乡镇国库动态监管系统，及时发现与纠正在资金使用过程中存在的各种违规行为，避免各种潜在风险的发生。

（四）充分利用现代信息技术，进一步完善操作系统软件硬件的配套设施

在乡镇国库集中支付中，完善的操作系统配套设施是主要载体，该系统是否完善、是否先进直接决定着乡镇国库集中支付的顺畅运行。例如：各乡镇可以迅速加强网络平台的建设、进一步优化信息及操作系统、升级代理银行系统。

综上所述，目前在各乡镇财政管理中，国库集中支付制度正如火如茶地推行，是有效应用于我国乡镇财政管理的一种科学方法。因此，各乡镇必须从实际出发，进一步完善乡镇国库集中支付制度、财政资金支出的运行机制、尽快提升资金运行效率、扩大公共财政的使用效益、吸收尖端的信息技术和计算机技术，为促进我国乡镇财政制度的改革奠定基础。