新时代国有企业内部审计创新研究

曾雅颂

总书记在党的十九大报告中把“着力增强改革系统性、整体性、协同性”作为“全面深化改革取得重大突破”的一项重要经验。“更加注重改革的系统性、整体性、协同性，在实践中开创新路”写入新党章。“系统性、整体性、协同性”思想论断，蕴含深刻的唯物辩证法思想，是世界观与方法论的有机统一，揭示了客观事物的内在联系及其运动规律，不仅是全面深化改革的内在要求和重要经验方法，对新时代国企内审工作创新也具有重要指导意义。

一、立足“整体性”

（一）科学立项瞄准“整体性”目标

观大局，谋大事，应是新时期国有企业内部审计的重要思考。要提高政治站位，胸怀大局，着眼长远，树立正确的国家、企业和个人三者“整体性”利益观。覆巢之下，安有完卵？国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础，肩负贯彻新发展理念、全面深化改革、实施“走出去”战略、“一带一路”建设等重大历史使命责任。企业发展的新目标、新定位、新要求，就是内部审计的工作方向。要科学立项，以培育和建设“世界一流企业”为使命责任，对标“决策科学、执行高效、监督有力”的一流企业治理目标，把工作放在时代背景下思考和推动，以政治眼光提升思想境界，拓宽业务视野，以政治立场校准方法路径，关注组织架构设计运行、发展战略、内部控制、采购销售、工程项目、投资融资、研究开发、人力资源、安全责任等整体性、系统性重大风险防范，保障国家和企业重大政策措施、决策部署、发展战略正确贯彻实施。

（二）主动谋划发挥“整体性”功能效果

要切合审计功能定位，发挥审计资源体系的整体效能。内部审计是国家审计体系的重要组成部分，是党和国家监督治理体系的延伸，是国家审计和社会审计监督的基础。其“综合性”监督特征也置其于党内监督、监察监督、司法监督、群众监督、舆论监督等其他监督的前沿。转方式调结构提质提效，精细化管理科学化发展，降成本补短板增收节支，集团管控、购销管理、工程承包建设、产权转让、投资并购、改组改制等重要领域职责履行，内控流程重大缺陷、经营投资重大风险、重大经济合同和重要决策法律风险，以及过度负债危机、逃废债务、编制虚假财务报告和账实严重不符等重大管理风险，都离不开作为现代治理手段的内部审计跟踪问效、监督制约和揭示防范。《审计署关于内部审计工作的规定》（2018年审计署令第11号）第二十二条“审计机关在审计中，特别是在国家机关、事业单位和国有企业三级以下单位审计中，应当有效利用内部审计力量和成果。对内部审计发现且已经纠正的问题不再在审计报告中反映”的规定，在一定范围内赋予内部审计结论与国家审计结论同等行政法律效力，有助于防范化解重大风险。要主动谋划，统筹考虑国家审计重点和社会审计关注，避免重复交叉，扫除“盲区”“盲点”，发挥审计资源整体效能。从另一方面讲，没有强大的内部审计资源基础，仅靠审计机关力量及社会中介审计，推进公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任审计“全覆盖”很难实现，也很难弄真正取得成效。

（三）协调各方增强“整体性”监督合力

《审计署关于内部审计工作的规定》（2018年审计署令第11号）第三条明确提出，内部审计目标是“促进单位完善治理、实现目标”。严重违法违规问题，往往发生在权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集部门领域及一些关键岗位环节，且决策环节居多。如“逆程序”操作，重大事项和关键价格事先确定后再履行有关手续，决策程序走形式甚至走过场。虽有议事规则、岗位职责等制度，但不同制度由不同层面部门单位设计，如果沟通不充分，甚至会相互冲突。况且有的制度规定本身就设定部门权利，预留模糊不清、模棱两可的“尾巴”，为特定关系人利益输送，违规经营投资损失风险很难避免。有些业务受公开化程度所限，激励约束机制不科学，责任追究不到位，也会导致问题屡屡发生。因此，靠内部审计“单打独斗”很难形成强威慑，必须主动融入和协调构建“大监督体系”。对内，加强与监事会监督、纪检监察监督、巡视巡察监督、经济法务监督，以及组织人事、财务资产、工程基建、物资营销等内部职能机构信息沟通，打通梗阻，形成监督闭环，打造共建共治共享的监督治理格局。对外，加强与有关部门、审计机关、行业协会等沟通协作配合，增强内外部监督合力。计划立项、前期准备和实施过程中，尽可能多方了解情况，听取本级党委组织、董事会（主要负责人）及上述有关内部监督和职能机构意见，增强审计实施方案和实施内容的针对性，避免疏漏各方关注和对重大事项审计不深不透，审计结果与实际情况严重不符，损害内部审计公信力，损害内部审计形象和声誉，发生信誉危机和审计风险。内部审计对能发现的问题没有发现是失职。不同类型审计，尤其非审计擅长领域的专项审计，要吸收不同层级和相关部门单位力量，组成有专家和行业骨干参与的审计组，补短板，提高揭示问题的权威性、资料数据的可靠性、意见建议的可行性、审计报告的客观性，使内部审计真正成为领导的参谋助手，制约权力任性、防范决策失误和重点领域关键环节风险的不可或缺的机制制度。

二、专注“系统性”

（一）建立健全“系统性”审计制度

把权力运行关进制度的笼子里，首先是建好笼子，建立健全各项制度。本着于法周延、于事有效的原则，构建层次分明、动态完善、系统完备的制度体系。有章可循，解决依法依纪依规审计“不能、不知、不会”，性质认定“不公正、不客观、不恰当、不准确”，处理意见建议“角度不对、与政策不符、操作性不强、意义不大”等问题。对与公司战略决策、发展规划密切相关的党和国家重大方针政策措施、党纪党规、法律、行政法规、部门和地方政府规章、规范性文件，上级、本单位重大战略决策、发展规划、相关制度规定，以及有关审计方面的党和国家方针政策、法律法规、规章制度、准则指南（以上统称为制度）等进行分类整理，系统性梳理，制作系统的政策法规专栏网页，以便系统学习、规范操作和实战运用，并将实用性、指导性强的制度汇编成册。新近发布、修订完善、明令废止的政策法规制度及时在网页更新，对滞后于党和国家方针政策，有悖于鼓励创新、推动改革的内部制度规定及时废止或修订完善。

（二）分类把握“系统性”审计内容和形式

现存国有企业一般规模较大，层级较多，关系纵横交错，具有框架、网络、不同板块等结构特点。不同的审计目标内容、范围重点、领域环节，不同时点期间、国内国外等时空地域，需采取不同的审计形式、方式、技术和方法，确定系列重点内容。要分清并熟知经济责任、资产负债损益、财务收支、预算执行、经济效益、绩效、投资项目（含PPP）、建设项目（跟踪、结算、决算）、物资采购、内部控制、发展规划、人力资源、改制改组、产权转让、清算等审计内容，统筹用好对人财物、产供销、产学研、产融结合等要素领域的审计和审计调查。以建设项目为例，要围绕“质量、速度、效益”三个绩效目标，融合管理审计、财务审计、技术经济审计等方法，风险管理、内部控制、效益审查、评价和建议贯穿项目各环节，检查项目法人制、招标投标制、合同制、监理制执行情况，纵览投资立项、设计（勘察）管理、招投标、合同管理、关联交易、绩效评价等整个过程。内部经济责任审计是对内管干部一次系统性健康“查体”和“诊断”，包括贯彻执行党和国家方针政策和决策部署，推动企业可持续发展，本单位及所属单位发展规划、战略决策、重大措施执行及效果，遵守有关法律法规和财经纪律，有关目标责任制完成，重大经济决策情况，本单位及所属单位自然资源资产管理和生态环境保护责任履行，财务收支真实合法效益以及资产负债损益，国有资本保值增值和收益上缴，重要项目投资建设管理及效益，法人治理结构健全和运转，财务管理、业务管理、风险管理、内部控制等内部管理制度的制定和执行，厉行节约反对浪费和职务消费，对所属单位监管，履行有关党风廉政建设第一责任人职责，以及本人遵守有关廉洁从业规定等20多项内容。要全面论与重点论相结合，通过系统性审计，得出客观正确的评价，做到“审谁像谁”。

（三）创新提高“系统性”审计手段

利用信息系统审计，是内部审计履行职责、提质提效提升能力的必备手段。原则是“立足于用、重点在优、关键在人”。要促进审计与信息系统的融合，强化ERP系统业务审计、管控业务审计、智能持续审计、审计综合管理系统等实际运用深度、广度和水平，形成财务、项目、物资、营销等覆盖广的审计信息数据库。优化业务审计系统功能模块，推进在各类审计中的深化应用。培养具备综合素质的信息化审计人才，把信息系统作为日常监督、查证分析和事务管理的必备工具，探索实战中运用“云计算”、数据挖掘、智能分析等新技术，以及多维度、智能化数据分析方法，挖掘数据分析、筛选、集成、转化、提升等功能。条件成熟的，推动形成共享的信息化管理平台，对不同领域、层级、系统间数据关联分析，增强判断经济运行、感知经营管理风险的能力。开展联网审计和远程审计，现场审计与非现场审计、持续监测与分析预警密切结合。另外，要关注信息系统缺乏、规划不合理造成信息孤岛或重复建设，导致企业效率低下，系统开发不符合内控要求，以及运行维护和安全措施不到位导致信息泄漏、毁损、无法正常运行等，助推国家大数据战略顺利实施。

三、推进“协同性”

（一）深刻领会“协同性”审计原则

《审计署“十三五”国家审计工作发展规划》（审政研发[2016]55号）明确要求，“依法审计、问题导向、客观求实、鼓励创新、推动改革”是审计工作坚持的五项基本原则。就国有企业内部审计而言，五项基本原则“五位一体”，共同指向“促进企业完善治理、实现目标”。工作中，对“依法审计、问题导向、客观求实”三项基本原则多有坚持，而对“鼓励创新、推动改革”两项基本原则重视不够，而“鼓励创新、推动改革”两项基本原则恰恰是内部审计发挥较高层次建设性作用、提升增值服务价值的发力点。改革发展中涌现的新生事物是对原有事物的突破，势必与既有制度框框不符。如果内部审计不加区分一概作为违纪违规问题否定，则是对新生事物的抹杀，内部审计就变成了改革、创新、发展的“拦路虎”和“绊脚石”。对阻碍制约创业创新、激发活力、转型升级、提质增效等体制障碍、机制缺陷和制度漏洞深层次问题，对滞后于党和国家方针政策的规章制度，内部审计要发挥熟悉情况的“天然优势”，及时揭示、分析和反映，建立健全与新政策新要求相适应的新办法、新规则；对推进改革中出现的政策措施不衔接、不配套等问题及时提出建议，促进改革的协同性。“依法审计”强调遵循宪法和基本法律法规，以是否符合中央决定精神和重大改革方向作为审计定性判断的标准；“问题导向”是严肃查处损害国家和人民利益、重大违纪违法等问题；“客观求实”是实事求是地揭示、分析和反映问题，要“三个区分开来”，在决策、执行、监督各方面都要有“容错纠错”意识。要把握领会五项基本原则的内在规律性，各原则既有各自的规定性和明确要求，各有侧重，又彼此联系，功能互补，相互促进；既相互渗透衔接，又相互依赖制约，互为支撑。

（二）探索运用“协同性”审计模式

企业内部审计专注本系统内部监督，独立性是内在逻辑要求，由其监督性质决定，不宜参与诸如财务资金管理、工程建设项目决策、工程招标、物资采购、合同签订等经营管理活动。贯彻落实“全覆盖”要求，仅有会计、工程、法律、计算机等知识背景很难胜任，力量不足也是现实问题，主动吸收有关各方人员参与审计，并不影响内部审计的独立性。有条件的，探索在公司基本制度中规定“协同”审计模式。可参照中共中央办公厅、国务院办公厅《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发[2010]32号）及其中央纪委、中央组织部、中央编办、人力资源社会保障部、国资委和审计署联合印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（审经责发[2014]102号）有关规定，建立内部审计领导小组或联席会议制度，领导本单位审计工作。监事会、纪检监察、审计委员会、组织人事部门负责人兼任职务，领导小组或联席会议办公室设在审计部室，财务资产、工程基建、发展策划、物资营销、产业发展、国际合作、安全质量、调度监测、经济法务等与审计内容密切相关部门为成员单位。联席会议研究审计规章制度、年度审计计划草案，通报研究有关事项，监督成果信息共享。重要事项、关键领域多方参与审计，联合实施。审计问题整改问责共同落实。形成协同联动、规范有序的内部审计工作机制。

（三）有效构建“协同性”审计教育培训体系

内部审计是惩防体系建设的重要组成部分。要坚持标本兼治、综合治理，惩戒与教育相结合，教育、制度、监督协同发力，形成不想腐、不能腐、不敢腐的长效机制。教育培训可以加强企业文化和道德建设，既是治本之策，内部审计监督应有之义，也是培养复合型内审人才，打造政治思想、业务本领过硬队伍的重要手段。综合性、全面性监督，必须有相匹配的工作本领。监督者不仅要熟悉监督权，更要熟悉被监督对象，有时还要非常专业。很多管理经验、重要信息都掌握在业务部门中，审计置身其外，信息不对称，难有监督实效。推动构建“协同性”审计教育培训体系，围绕“共建共享”目标开展系列教育培训活动。问计于同级，持真心融入、有效服务理念，与各部门“互培互训”，发现不足，分享经验，相互借鉴，将好经验理念转化为审计资源；问计于上，请领导和专家授课培训，拓宽视野，提高站位，借势发力，有的放矢；问计于基层，围绕技术经济、项目管理、新领域重点难点等开展经验交流，提高技能，优化审计环境，增进彼此信任；问计于己，用好审计经验成果，开展较高规格层次的“以案说法”教育培训，放大审计影响，提升促进依法治企、完善治理的层次和水平。

综上所述，进入新时代，国有企业内部审计亟需改革完善，创新探索成为内在要求。***系统性、整体性、协同性思想论断，既是新时代国有企业内部审计改革创新的思想指引，也是做好内部审计工作的重要经验方法。