新形势下建筑企业PPP发展之路的认识与思考

朱兴杰

【摘要】文章首先从PPP模式、目前规范监管新形势以及未来发展趋势进行简要描述，然后进一步针对建筑企业在运行PPP模式过程中，分别从存量项目规范落地和新投标项目跟踪运作等方面面临的现状和问题进行具体分析，进而提出新形势下未来PPP发展之路的有关合理化建议、对策与思路。

【关键词】新形势;建筑企业;PPP发展;认识思考

一、PPP模式、规范监管新形势及未来展望

（一）PPP模式概述

作为一项推进国家治理体系和治理能力现代化的重大制度创新，PPP模式是指政府与社会资本为基础设施建设、提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系。其实质是投融资模式及运营管理模式的有机结合与融合，PPP项目运作成败的关键在于融资方案能否落地实施。

（二）规范监管新形势

新形势下，PPP风险管控、财政与金融监管风暴都以前所未有的力度、广度、速度与深度在推进，随着国家各部委、监管机构等相继密集出台各项政策组合拳的联合实施，毋庸置疑，真做PPP、做真PPP的强监管时代真正来临。

（三）PPP未来发展之展望

总体来看，2017年是PPP理性规范和监管深化的一年，党中央、国务院将防风险放在突出重要的位置。整顿PPP市场“乱象”，引领PPP项目由量到质的转变是国家政策的着力点。进一步强化监管、规范运作、提质增效、完善法律环境等，将是2018年乃至今后PPP政策推进的重要方向。

二、建筑企业运行PPP模式面临的困境及瓶颈

（一）存量项目规范落地难

1、观念认识转变难。主要表现在：（1）政府方，名义上虽同是合作方，但不少地方政府或部门仍以“甲方”自居，潜意识里仍把建筑企业仅视为施工单位，将PPP项目片面理解为变相的垫资施工，思想仍局限在缓解地方债务压力、“甩包袱”：官僚主义作风、效率低下。（2）建筑企业，传统上根深蒂固的“重建设、轻运营”、“重产业、轻金融”、乙方、单打独斗、阶段性项目管理、“短期、逐利、局部”等理念思维难以一时改变：同时，企业内部不同领导、不同业务系统对PPP模式存在的风险和不确定性的看法不一，思想认识上存在较大分歧。

2、合作社会资本寻求难。具有包括对外投资运营管理能力在内、综合实力较强且诚信经营的社会资本方十分有限。各合作单位利益需求、管理理念、企业文化、战略方向等不一致，难以综合协调平衡。此外，各合作方及其上级主管机构、部门均有自身风险控制条件和要求限制，难以实现互相融合统一。

3、工作协调推进难。主要表现在：（1）政府方，在项目立项、规划设计等方面形成了传统固化的行业运作思路和习惯，PPP模式作为一项体制机制创新，实施时各主管部门或机构难度和阻力较大。（2）建筑企业，作为社会资本中的主导方、牵头方，需要兼顾合作各方的真实利益诉求，实现风险共担、多方共赢。而实操中，各合作方的思想认识往往不统一，不同单位、行业、业务系统对PPP项目存在的风险和不确定性的看法不同，难以综合解决分歧，实现趋同、协调一致。

4、运营管理、人才培养难。PPP模式作为一项新生事物，其涉及知识面广、专业要求高、综合性强、时间周期长、不确定性因素多，同时目前尚处于不断实践和探索、摸石头过河阶段，无论是政府方还是社会资本方，各方面专业人才、管理能力和实践经验的培育培养都需要一个过程。

5、决策审批流程、管理体制机制理顺难。PPP项目的实际运行操作，从立项、资格预审、投标、中标、项目公司组建、融资交割、建设期、增资扩股、股权转让、运营维护管理、移交清算等各环节业务工作，大多时间紧、任务重，涉

及到众多制度、函件、合同、协议、章程、规则的谈判、起草与签订等，而建筑企业从职能部门会签、专业评审、分管领导审批，到总经理办公会、董事会、股东会的层层议事决策机制、流程往往影响、制约、贻误项目运作有利时机。

（二）新跟踪投标项目受限多

1、投融资能力及可持续发展遭遇“瓶颈”和“天花板”。PPP业务实操过程中，实行资本金穿透原则，建筑企业要求必须“出表”，无法提供担保、现金流支持函等增信措施。通过银行借款途径作为股权资金，受到外部资本、资金市场的影响和企业内部各项财务指标的约束，必定会推高资产负债率。企业层面的财务杠杆目前已近极致，资本、资产周转速度骤减，现金流愈发困难。如何再行参与承揽PPP项目，实现企业的生存和持續性发展，是摆在建筑企业面前的突出现实问题。

2、缺乏系统完善、配套可行的PPP法律政策环境。系统完善、配套可行的PPP法律政策环境（如PPP条例、资本金制度、与PPP模式相适应可行的配套金融市场体系和金融服务、融资制度等），可以让社会资本方有法可依，有充足的心理预期、承受能力和安全感，能够合理预估自己投资行为的收益与风险。

3、市场竞争更加激烈。新形势下，受地方债务严管、投融资平台转型、10%地方政府一般公共预算限制等影响，PPP市场将减速提质发展，政府付费项目减少，关注绩效评价，项目条件将会日趋苛刻。建筑企业投资受限，投资主体将从央企向地方国企、民营企业倾斜，参与者的竞争势必日趋激烈。

4、融资难、融资贵问题将更为突出。对资产负债率偏高、要求PPP项目“出表”的国有建筑企业来说，由于金融监管要求严、融资不确定性因素多，真出资、出真资，融资渠道狭窄、融资成本高，融资难度将进一步加大，项目的可融资性成为重点工作任务和目标。

三、未来PPP发展之路的建议与对策

1、从国家层面统筹兼顾、综合协调，积极构建配套系统、规范完善的PPP相关法律法规框架。结合当前PPP业务面临的各种问题，在遵循市场经济客观规律的前提下，系统辩证、综合统筹考虑地方政府财政债务、各相关部委监管需要、各类企业与行业发展实际，联合各相关参与方，统一建立深思熟虑的PPP政策法规体系和健全完善、有效可行的市场机制，共同推动法律法规、部门规章体系更具可行性和合理性，构建优质高效和健康良好的PPP发展环境。

2、转变观念、提高认识。政府方需将甲方、预算思维与企业财务、效益思维对接，以市场逻辑思考项目，将自己的角色定位于监管者而非建设者，在合作中做到“既不越位又不缺位”。社会资本方需转变传统的角色定位、发展理念，并通过把控PPP项目业务链条上的关键环节和核心工作，锻造自身的核心竞争力。

3、建立长期稳定的政府职能部门，统筹规划协调。建立固定、专职的政府管理职能部门，通过运用专家库资源，将所有PPP程序经充分论证，再经过管理部门的统筹实施与监管，根据充分论证的结果做出科学合理的决策，有效降低经营风险，从而有利促进PPP项目的具体落地实施和PPP行业的规范健康发展，优质高效的改善国计民生。

4、加强学习，培养人才。政府方和社会资本方均需不断借鉴参考、学习研究、探索创新国内外PPP项目科学先进的管理模式与成功经验，通过组织学术探讨、案例研究、实地考察、横向交流、培训深造和雇佣专业咨询机构等多渠道、多元化方式，分别建立、培养政府和企业专家人才库。

5、国家对金融机构参与PPP项目需“疏堵结合”，金融机构需培育创新专业投资与融资能力，加强服务合作。PPP项目融资难的存在有其客观现实性，金融机构参与PPP项目融资不规范、不合理的地方该堵则堵，但不应全面禁止，否则会导致大量入库PPP项目无法落地实施。金融机构参与PPP项目融資，归根结底是杠杆率“量”的问题，超量易诱发系统风险，适量则有益经济发展，因此国家在规范监管的同时，更应疏导具备能力的金融机构积极参与PPP项目。

6、建筑企业需加强管理，提高投融资能力，努力推动存量项目落地，同时面对新形势，积极构建项目运作新模式。随着PPP强监管时代的来临，社会资本方各企业间需加强相互合作，实现优势互补，提高总体竞争力。在PPP项目运作过程中将规范性作为首要标准，坚守“做真的PPP和真的做PPP”的合规底线，用融资的思维去参与PPP项目运作，严控新增融资先天不足的项目。结合国家业已出炉和即将出台的各项新政，对原来的PPP业务运作模式和方法进行深度总结和反思、重新调整与应对，积极树立、构建“强强联合、协同控制、权责分担、渐进渐退”的新思路、新模式和新方法。

新形势下，国有建筑企业不仅要立足当下，更要放眼未来，在认真抓好PPP存量项目运作管理的基础上精准施策，精心遴选、做好、做优新项目，努力促进企业可持续、健康稳定发展。