浅析应急物资储备和管理问题及对策

郑昌余

【摘要】近年来我国自然灾害和突发事件频发，建立完善的应急物资储备体系对提高我国应急管理水平意义重大。本文主要介绍了应急物资储备体系的构成，指出了当前应急物资储备和管理工作中存在的问题，并对完善应急物资储备和管理提出一些肤浅建议。

【关键词】应急物资；突发事件；储备管理。

一、引言

突发事件指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。应急物流为突发事件提供应急救援物资，应急物资是应急物流实现的核心环节。因此研究应急物资储备和管理，提高物流系统应急能力，具有理论和实践意义。

二、应急物资分类和体系

1.应急物资的分类

按照用途可将应急物资分为生命支持、交通运输、防护用品、照明设备、工程材料类等十三类；按照需求的原因分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件、经济安全事件五类；按照使用紧急程度分为紧急级、严重级和一般级三类。紧急级指对挽救生命财产损失，稳定局势起关键作用且极重要的物资，严重级指对减轻灾害损失，缩小灾情范围非常重要的物资，一般级指有利于灾害救急，减轻灾害的损失且必要的物资；按照使用范围分为通用类和专用类。通用类物资适合一般情况下救灾工作的普遍需要。专用类物资则视具体情况而定。

2.应急物资储备体系

从社会角度看，应急物资包括政府、企业、市场、非政府组织等储备的物资。政府储备是应急物资储备体系的核心，突发事件发生时能第一时间把应急物资调往事发地点，最大限度地减少损失；企业储备是应急物资储备的重要组成部分，政府通过出资的方式委托企业进行应急物资储备或者企业根据自身风险特征自行储备物资；市场储备是将市场流通的应急物资纳入应急物资储备中；非政府组织也进行了必要的应急物资储备，但因起步较晚，储备的种类和数量远远不能满足需要。

从储备模式看，应急物资储备分为实物储备、生产能力储备和合同储备。实物储备是将应急物资以实物形式储存在仓库中，突发事件发生可随时调用。生产能力储备是通过和企业签订协议，确保突发事件发生时企业能按协议要求迅速生产、转产或研制救灾物资。合同储备是通过与已有物资的部门或单位签订合同，确保突发事件发生时能调用这些物资。

三、应急物资储备体系建设存在的问题

1.储备分散，缺乏统筹管理

目前我国应急物资储备机构尚未统一，不同系统和灾种间存在独立管理、缺乏协调、重复建设等问题。除此之外，应急物资储备的主体是市级和突发事件易发的县级人民政府，客观上造成地区间储备的差异。

2.储备数量和种类不足

目前各级应急物资储备的数量和种类远不能满足灾害发生时的需求，应急物资储备的布局也不合理；特别是县级由于资金有限，缺乏足够的物资储备，储备的数量和种类严重不足，甚至有的县级政府还尚未进行应急物资储备。

3.一些地方政府只重救灾资金和物质的筹集与储备，而忽视对其管理

主要表现：—是募集的救灾资金未按规定及时上缴财政实行专户管理，滞留在代收代缴单位。有的代收代缴单位从社会和个人募捐上来的资金滞留在本单位，未按规定及时上缴财政，财政部门亦没有实行专户管理，影响财政统筹规划救灾资金。二是少数地方发放领用救灾救济款手续不规范。存在补助原因不明、代领签字手续不规范等問题；存在超范围使用救灾救济款等问题隐患，严重影响款物的安全。三是恢复重建工程不符合管理规范。有的工程没有与施工单位签订施工合同，工程造价按实际工程量计算，存在多计工程价款和滋生腐败的隐忧。四是分配救灾物资依据不足，理由不充分。个别地方存在平均分配救灾物资的现象，没有体现救灾资金和物资分配要重点用于受灾严重和自救能力较差的重灾户的原则，把救灾物资变成了社会救济和扶贫。五是救灾物资出入库内部控制制度不完善，没有按规定设置物资管理台帐。上级下拨和自行采购的救灾物资，普遍存在不设置入库、领用登记台帐，造成救灾物资核算不清，不利于保证救灾物资的安全与完整。

4.相关法律规范缺失

目前我国尚未形成完备的应急物资法律法规和政策，现有法规涉及面有限，空白较多且针对性不够。大多法规仅规定了各级政府及相关部门的职责，没有扩大到社会组织、企业和个人。

四、完善应急物资储备体系的途径

1.健全应急物资联动机制

政府部门要建立应急物资调运的联动机制，确保储备在各部门的各类应急物资能够快速有序的参与救援。地区间应通过应急物资联动机制提高物资的使用效率。相邻地区可根据应急物资需求的相似性联合储备物资，确保突然事件发生时可紧急调用物资。

2.完善应急物资管理体系

要优化应急物资储备体系，确定各级政府应急物资储备的比例关系，统筹安排政府、企业和其他社会组织的应急物资储备工作，有效配置应急资源。选择合适的储备方式，力争以最小的投入换来最大的社会效益

3.在物资管理方面应做好以下几点

一是进一步加大监督检查力度，督促募集救灾资金和物资及时将募集的资金上缴财政，募集的物资要及时建立账册，做到账目清楚，完善领用和发放手续。二是健全和完善恢复重建工程管理制度。恢复重建工程不能以时间紧，任务重为由，忽视基础工作。三是结合实际分配资金，不搞“—刀切”。认真核实灾情，区别受灾的不同情况及时分配拨付救灾资金，保证灾后重建的各项工作及时、顺畅、有效进行。救灾资金的分配依据是灾情，灾情核实是关键。灾情发生后，县、乡镇应按有关规定，调查了解灾情，及时按规定上报初步的灾情报告。灾情稳定后，应进村入户进一步调查核实受灾情况，实事求是地向上级报告较为准确的灾情，为上级分配资金提供真实的情况，救灾资金和物资的分配不能搞“—刀切”。四是严格按规定范围使用救灾资金。救灾资金是用于安排灾民生活和灾后恢复重建的专款，是灾民的“救命”钱，要用到灾民身上。要严格按文件规定使用，任何单位和个人都不得随意改变用途。五是设立救灾资金财政专户，加强资金核算管理。县乡应在财政部门或会计集中核算中心设立救灾资金财政专户，专门核算救灾资金。救灾资金财政专户专门接收上级拨入、本级预算安排的救灾资金和社会各界捐赠的救灾资金等。六是实行救灾资金乡镇直补、结余县级调剂的办法。为规范救灾资金管理，杜绝救灾资金被截留挪用的现象，救灾资金到达乡镇后，纳入乡镇救灾资金专户统—管理。对灾民的救助款也由乡镇民政办、财政所直接发放到灾民手中，并张榜公示，杜绝虚报、谎报灾情多领救灾救济款。救灾结余资金由县级统一调剂使用。

4.健全应急物资法律保障

在法律上明确应急物资运转过程中政府、企业、社会等各参与主体的责任和义务，制定物资流通标准，鼓励物流企业发展应急物流项目，推动应急物流社会化，通过制度建设引导和推动应急物流各领域的工作。