对重庆失地农民的社会保障制度的探讨

王雁云

【摘 要】论文基于十九大针对社会保障的新方针政策，结合重庆失地农民现有社会保障制度与安抚失地农民的相关政策，分析重庆针对失地农民现有制度的不足，为重庆失地农民社会保障制度建设提供建议。

【Abstract】In this paper， based on the new policies for social security of 19th National Congress of the Communist Party of China， combined with the existing social security system of land-lost peasants in Chongqing， this paper analyzes the shortcomings of Chongqing's existing system for land-lost peasants to provide suggestions for the construction of Chongqing social security system for land-lost peasants.

【关键词】十九大；社会保障；失地农民

【Keywords】the 19th National Congress of the Communist Party of China； social security； land-lost farmers

【中图分类号】F323.89 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2018）01-0106-03

1 引言

2017年十九大已经落下帷幕，而一直未退出讨论热潮的当属“加强社会保障体系建设”。自十八大以来，社会保障便一直处在焦点曝光之下，尤其是农村社会保障体系的建设。究其原因，主要是城乡一体化和农业现代化的发展，使得许多农民变为了失地农民，失去了生产资料——土地，生活保障问题亟待解决，而重庆作为我国最年轻的直辖市，也是典型的城乡二元结构矛盾突出的城市。

根据2006—2020年的《重庆市土地利用总体规划》，重庆土地利用现状具有以下特点，即全市农业用地比重大。据统计，截至2005年，全市农用地占土地总面积的84.42%，农村建设用地占城乡建设用地的77.62%，充分体现了重庆大城市、大农村的土地利用特点。这一特点说明了重庆的城乡土地利用统筹不够，经济腹地过小，“大城市带大农村”动力不足的问题，这就决定了重庆要想实现经济持续发展，必须解决城乡土地统筹利用的问题。[1]而要解决好城乡土地统筹利用，首务之急是解决失地农民的社会保障问题，让征地建设工作能有序开展。

另一方面，自2007年6月起， 国务院批准重庆市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，为重庆经济提供了新机遇，但同时城乡统筹发展带来的失地农民问题，也给重庆的征地安抚政策提出了新挑战。据了解，截至2016年，重庆的城镇化率已超过60%，超过全国平均水平。这也意味着重庆将新增大量的失地农民，重庆农民失去土地后，既失去了传统意义上的土地庇护，也不能得到与城镇居民相同的社会保障，这部分进退维谷的失地农民处于社会保障的“真空地带”。[2]因此，处理好这部分重庆失地农民的社会保障问题，极大地关系到重庆城乡的社会稳定与经济建设，更是重庆统筹城乡改革的关键症结所在。

2 理论研究

重庆当局政府也意识到了解决失地农民的社会保障问题的紧迫性和必要性，因此自十八大后，重庆各区县政府为了改善这种城乡土地统筹利用过程中失地农民安置与社会保障问题，推出了相应的补偿安置政策。各区县根据自身情况，进行了土地改革和农村社会保障改革的试点，“在重庆，农民土地被征用后，主要分为以下五种补偿安置情况：

①土地入股。将土地折价或将土地经营权出让折算成公司股份，农民按照股东的方式参与公司盈利的分红。

②九龙坡模式。政府设立服务站，为村民提供土地流转价格咨询、手续办理等服务，以土地承包权换城镇社会保障、宅基地换商品房为工作方向，鼓励村民出让土地，从事二、三产业。

③忠县模式。推行‘个人交纳为主、政府补助为辅、承包地租赁收入相结合的农民养老保险和社会保障制度。

④永川区模式。以村、社为单位建立农村土地股份合作，吸纳了长期在外务工的农户土地进行入股，实现土地托管。

⑤地票制。地票是农村集体建设用地复垦后增加的可用于新增建设用地占补平衡的耕地。”[3，4]

从实际工作来看，以上的土地安置补偿政策优势与不足并存。这五种安置补偿情况中都为失地农民提供了一定的经济扶持与补偿，保障了失地农民的基本生活需要，这是值得肯定的；同时我们也发现，只有九龙坡模式和忠县模式将土地征用与农民的社会保障结合了起来，引导农民把土地补偿费用投入社会保险和养老保障，保证了有限资金的有效合理应用，减少了财政压力，还在一定程度上解决了农民的后顾之忧。

但同时这几种模式也存在着共同的缺陷。根据现行的重庆市人民政府2013年7月印发的《重庆市征地补偿安置办法》，失地人员的安置方式，可采取货币安置、保险安置、以地安置或民政部门安置等方式。其中保险安置主要是指商业保险介入，政府差額补贴的方式，这种方式也被称为“重庆模式”。不可否认这种方式体现了社保改革方面的市场化，具有一定的进步性，但在实际中，这种社保安置模式也存在不足，即过分依赖商业保险和农村经济事实状况，无视政府在安置失地农民过程中的主导作用和农民的心理接受程度，一旦保险公司出现漏洞，例如资金挪用或者保险公司破产，广大失地农民的利益将直接受到巨大损失。

另外，在重庆的失地农民安置方式中，一是“大多采取单一的货币补偿方式。征地过程中最普遍最常见的安抚办法就是货币安置失地农民，据调查，重庆市有约超过 60% 的失地农民采用这一方式进行安置，根据重庆政府颁发的《重庆市土地管理规定》， 被征地农民若选择货币安置方式的，则由土地行政主管部门将土地补偿费、安置费统一转付给被征地的农村集体合作经济社，由失地人员自行前去领取，或者是由土地行政主管部门直接支付给失地农民，补偿标准为 20700 元/人～22050 元/人。”问题就在于这种货币安置方式的土地补偿标准过低，管理不规范，有时甚至会出现部分失地农民的征地补偿费未及时发放的情况，个别地方甚至会克扣， 引发并加重了失地农民和政府的矛盾。二是“土地被征用后，政府或企业利用土地开发可以得到较为可观的效益，特别是房地产开发、经济开发区等项目，政企获得的效益高出征地价格的数十倍甚至更多，土地的成本收益率远高于失地农民的成本收益率，导致出现土地利益分配不公的情况；而且根据现行政策， 失地人员要在 10 年后才能享受城市低保政策，而现实是，在征地后所获的安置金根本不足以保障失地农民这10年的生活；另外，在实际中，失地农民的医疗保险基本上是一片空白。”[3]三是“目前重庆失地农民中约87%（2007年数据）的人文化程度在初中以下，这使得其在失去土地后难以融入城市生活，更难以实现再就业，这样的状况与重庆市的大力发展高新技术产业的战略也形成了强烈的反差。”endprint

3 提出对策

针对重庆失地农民社保试验区制度的不足，结合十九大关于社会保障的讲话提出如下建议。

3.1 兜底线

第一，明确重庆农村被征收土地的产权关系，在使土地产出收益最大化的同时，不损害农民的土地所有权，力图做到合情合理地征地。在政府征收土地后，可以让被征地农民以自己的土地承包经营权作为资本参与入股，使其保有部分土地承包经营权，给予失地农民希望，让失地农民与政府一起带动农村经济发展，建设重庆社会主义新农村。

第二，完善重庆农村居民及失地农民最低生活保障制度。需重视的是，失地农民的生活保障制度不能仅仅是一种应急政策，还应有一定的前瞻性，政府要注重失地农民生活、发展的长远目标，但不要局限于计划经济的“大包大揽”模式。[4]重庆政府可从多方筹集资金，提高失地农民最低生活保障水平，还可建立重庆失地农民低保户家庭备案制度，便于查询与监督，规范收入审核与待遇申领水平，提高管理水平，实现公平、公正、公开的同时保障重庆失地农民的最低生活水平。

3.2 织密网

第一，对重庆过于市场化的征地安置制度进行改革与完善。从长期来看，一方面要给予农民一定程度的转让权，另一方面运用社会主义市场经济的价值规律来配置统筹城乡发展过程中的土地资源，这是变革征地安置制度的不可动摇的基本方向。

第二，进一步完善重庆失地农民再就业培训与再就业保障制度，政府可拿出部分土地出让后所获的收益，来针对失地农民开展专业工作技能培训，帮助失地农民实现再就业。

第三，重庆的农业银行等金融机构可适当放宽对失地农民的贷款条件，合理合情地进行信用评估，从而鼓励失地农民以多种所有制经济的方式来发展生产，如个体经营户等。

第四，重庆政府还可设立失地农民社会保障专项基金，以解决农民在土地被征后的保障问题，也为失地农民基本医保和新型养老制度提供资金积累，适当减轻财政压力，而且该专项基金要惠及基金出台后的现有失地农民，即惠及对象里也包括了以前被征地的农民。该专项基金可通过以下渠道筹集：一是地方政府从政府土地收益拿出部分资金；二是在土地招标成交时，从竞得人向国土部门缴交的土地成交价（土地出让金）中抽取一部分作为安抚资金；三是在土地租金和土地使用费中时，按照一定比例提取出部分资金作为安抚金；四是从土地储备增值收益中提取一定比例的收益。

3.3 建机制

第一，建立重庆失地农民新型医疗保险机制。重庆政府可采用个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方式，完善失地农民基本医疗保险制度，在部分经济条件不错的地方，还可鼓励农民加入以大病统筹为主的合作医疗制度， 同时在尊重农民意愿的基础上，积极探索合理、简便、有效的农民缴费机制，建立失地农民新型医疗保险的稳定筹资机制，可从政府、企业、慈善机构及个人等多方面筹集资金，进一步加强对失地农民医疗基金的监管，规范运作，确保基金安全，还要做到简化报付手续，保证便民利民。

第二，建立失地农民专项保险制度。将“农龄“与“工龄”相对接并以一定方式进行折算，促进城乡养老保险制度的平等化，保障失地农民的老年生活。

4 结论

党在十九大上提出：“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干。”这也提醒了我们，失地农民的社会保障体系建设不是一朝一夕，而是要持之以恒的民生大计，正如国家主席***同志强调，无论是制度还是措施，关键在于落实，还要坚持下去。

本研究立足于重庆失地农民的安抚制度和社会保障制度等现状，结合十九大政策给予建议。但本研究也有一些不足，对于政策的分析可能还不够深入，所提出的对策借鉴了我国经济发达地区针对失地农民的社会保障制度，所以笔者提出的对策对重庆的实用性还有待验证。

总而言之，随着重庆城市化、工业化进程的加快，城市化建设大量占用农村土地，失地农民数量和比例迅速上升，从根本上解决重庆市失地农民社会保障问题已经成为当务之急。这要求政府需逐步加大对失地农民最低生活保障资金的支持力度，为失地农民的生活保障资金提供财政支持，以确保生活保障金的稳定和长期增长，保障失地农民社会保障金的安全，不能給民众和媒体留下这是在进行让农民“拿土地换户籍”的征地安置行为的印象。[5]同时要注意的是，在国家或者集体收回了失地并转户农民的一切权益之后，那么这些无法融入城市的重庆失地农民，就面临无法融入城市，也无法再从事农业土地生产的两难境地，好比是断了前路，也断了后路，这样的境地极易使得进城后的失地农民成为城市新流浪人员，也成为新的城市“弱势群体”，对重庆的社会秩序和阶层稳固的社会治理带来很大的干扰和影响，这也是应该引起我们警醒和重视的。只有在重庆政府的带领下，结合市场的力量，不断完善失地农民和农村社会保障体系，帮助失地农民解决后顾之忧，才能统筹重庆城乡发展，推动重庆城乡一体化和社会主义新农村建设，保证重庆经济社会持续健康发展。

【参考文献】

【1】党文娟，叶晓玲.失地农民社会保障制度的现状及对策研究——以重庆为例[J].农业经济，2010（12）：70-71.

【2】孙香.重庆市城市化进程中失地农民城市适应问题研究[D].重庆：西南大学，2009.

【3】叶晓玲.完善重庆市失地农民社会保障制度的几点建议[J].农业经济，2007（10）：33-34.

【4】蒋晓川.城乡统筹背景下重庆试验区社会保障制度探讨[J].农业经济，2010（11）：52-54.

【5】陈亚东.对失地农民社会保障的“重庆模式”的反思[J].社会保障问题研究，2006（1）：77-86.endprint