城中村改造中的困境及对城市政府职能转变的要求

李强

摘 要：伴随着我国快速的城市化进程，城中村作为一种特殊的社区形态曾大量出现，随后又开始逐渐消失。在此过程中，出现了大量的社会问题，甚至引发暴力冲突和群体性事件。本文归纳了城中村的若干特征，总结了城中村目前存在的突出问题，分析了城中村改造中的困境及其成因，并在此基础上探讨了城市政府职能转变的动力和方向。

关键词：城中村改造；困境；政府职能转变

中图分类号： F299.2 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）26-85-2

1 城中村及其特征

1.1 城中村庄的定义

村，又称“城中村”，是指已纳入城市总体规划和建设范围内的，农业用地很少或根本没有居民的职业结构和生活方式，城市改造，但建筑景观和民俗居民仍然缺乏城市社区的特点，建立的性质上的集体土地仍然被称为“村”居民的结算。城中村在当地居民通过出租房屋获得经济来源，外国永久居民通过租赁住房获得临时居住，因此它是一种内部服务经济转型的城乡社区。

1.2 城市村的2个特点

与周边城市地区相比，该村的主要特点：

①土地。农村宅基地属于集体所有制，农村宅基地为主，其他建设用地为辅，农业用地减少了，一些成熟的村庄没有农业用地。

②架构。家庭住宅建筑的主要建筑，通常缺乏统一规划，建筑密度和容积率非常高，违法建设、私搭乱建丰富，配套的基础设施缺乏，更少的公共绿地、文化、体育和休闲设施。

③人口。地方居民的职业结构和生活方式既有城乡二元、职业结构复杂，当地居民和流动人口的文化素质普遍不高，社会保障的难度，当地居民和流动人口之间的房东和租客的关系，形成了孤立的二元社会。

④经济。村民的主要经济来源是出租收入和集体经济红利和小规模的餐饮业、商业，部分外来人口在农村从事商业，因此房屋租赁和衍生经济成为一种主要的经济模式。

2 城中村存在的主要问题

城中村是我国城市化进程中的产物，这一过程中的主要问题表现在以下几个方面：

2.1 建筑密度过大，环境质量普遍较差

近年来，随着经济的发展，房价上涨迅猛。人们对廉价住房的需求日益迫切，城中村房租价格也水涨船高。为了获得更多的租金，违法乱建、乱搭盖“握手楼”和“接吻楼”等极为常见，有的城中村建筑密度达到70%以上，甚至达到90%。城中村建筑呈无序布局状态，住宅的日照、间距等难以满足基本的卫生和生活要求，随之而来的乱设牌匾、乱悬挂、乱晾晒、乱堆乱放等现象严重影响到了居住环境。再加上垃圾处理、排水排污等基础设施先天不足，使得垃圾无序堆放、排水不畅等现象更为突出。

2.2 市政基础设施普遍落后，安全隐患极为严重

城中村的住宅建筑新旧混杂，既有近期新建的卫生设施较全、装修较好的钢筋混凝土住房；也有20世纪七八十年代建造的有部分卫生设施的砖混结构住房；还有建造历史较久的无卫生设施的木、石、砖木结构住房。村里的对外交通往往只有一两处宽度约为5～7米的道路，村内道路多为2米以内的小巷，远不符合消防通道标准。许多城中村甚至没有纳入统一的城市污水排放系统，没有冲水式厕所和排污管道。老房子安装的电线太乱，随着人口和家用电器的不断增加，超负荷运转的线路经常出现短路现象。

2.3 公共服务设施普遍不足

城中村里的文化和公益性娱乐设施普遍数量少、档次低，供老年人和儿童使用的公共活动场所和绿地则几乎没有。受到规划限制，幼儿园、医院、菜场、公厕等配套设施也多不全。

3 城中村改造的困境

3.1 改造成本的问题

城中村改造的真正难点在于改造资金的来源。政府自己因发开成本过于高昂而难以启动改造，村民集体经济通常也无此财力，只能给予优惠政策吸引房地产商介入开发。巨大的居民数量和高密度的建筑体量，以及前期的安置增加的成本投入，使得拆迁补偿费用成为城中村改造项目中最重要的一项成本。除拆迁补偿安置外，开发商还要负担道路拓宽、市政管线改造等市政配套费用。

3.2 拆迁补偿的问题

以前城中村居民的收益主要来自出租住房和村集体经济的可分配收益，其中又以前者在居民家庭收入中所占的份额为最大。若按照现行模式进行城中村改造，改造中最大的矛盾和冲突是关于确定土地与房屋一次性货币补偿的标准。目前在实际改造中，补偿价格的形成往往通过结合市场交易和行政强制的方法来解决。城中村居民对拆迁有普遍的抵触心理，觉得补偿应该覆盖拆迁改造所带来的一切损失和支出。而通常的补偿标准未考虑城中村土地的特殊性质，普遍较低，补偿费用分配也不尽合理。由于对拆迁补偿标准理解的分歧，以及部分地方在实施拆迁过程中的违法行为，造成拆迁过程中出现种种矛盾激化，甚至暴力冲突的情况。

3.3 人员安置的问题

很多城中村还有乡、村等行政建制，以及集体企业的财产，这是当地农民赖以为生的生存基础，如何处理这些财产，给城中村的改造增加了很多困难。征地后，农转非人员没有了最根本的生活资料，传统的生活方式被改变，也没有基本生活技能以适应新城市化的生活。征地农转非人员的最低生活保障、医疗保险、失业保险、养老保险、教育都是尚待解决的问题。此外，城中村拆迁后，以低收入打工者为主的外来暂住人口的居住、生活亦会受到较大影响。

4 城中村问题的成因

4.1 城乡二元体制

该系统是计划经济时代的产物。1951《城市住宅管理暂行条例》颁布实施，城乡人口制度从制度的正式实施中分离。此后，随着工业化的发展，大量的农村人口迁移到城市，增加了城市的负担，为了缓解这种状况，在1958个户籍的<<中华人民共和国户籍管理条例>>开始在户口迁移、食品供应、就业安排、社会保障等方面严格区分了农业和非农业人口、城乡之间、城乡二元分割的二元制度实施。从那时起，在城市化的过程中，村里的原始土地被接管，村成为城市的一部分。村民生活在城市，但不能享受同城镇居民一样的就业和社会保障等福利。

4.2 土地集体所有制

在城市化的一些地区，集体土地实际上是从事国有土地的某些职能。根据我国法律规定，城市土地所有权归国家所有，农村土地所有权属于村集体所有，已经包围城市的村民住宅和部分村集体财产的土地仍归村集体所有。村民的身份仍然是一个农民，是固定在集体土地上的。土地名义上属于集体所有，由村委会管理，但土地所有制的实际主体不明确，业主缺位。此外，土地使用权不明确，社会保障制度不完善，村民将宅基地作为基本的生活保障。现行宅基地制度是政府管理城市村的根本原因。

4.3 土地产权的定义不明确

城市中的村庄问题主要集中在土地产权问题上。产权包括所有权、使用权、经营权和转让权等。我国土地的集体所有制只是以所有权的名义，村集体和村民都只有使用权和经营权，事实上，村集体不完整的土地产权。这一土地制度是在计划经济体制下的产物，优越的地理优势使村用地差别地租非常高，在缺乏规范化管理的条件下，其价值是由村民的房屋租赁来实现的。经过长时间的积累，农村土地被各种违法建设所覆盖，成为村里的土地所有制的最大障碍，成为城中村改造的最大障碍。

4.4 快速城市化进程

随着城市规模的进一步扩大，原有的中心城市不断扩大，郊区的村庄逐渐被包围，大部分耕地被开发利用，霍姆斯戴德酒店也保留下来。城市中的村庄处于一定的社会阶段，为我国的城市化进程做出了巨大的贡献。然而由于缺乏有效的、合理的规划，城中村在城市中造成了无序的土地利用，给城市建设和管理造成了巨大的隐患，最终影响到城市整体规划的实施，成为城市建设中不可避免的弊病。

4.5 廉租住房供求之间的巨大差距

村已成为所有类型的人的共同选择，最根本的原因在于它的低租金。城中村，利用城乡二元的城乡二元制度，通过低租金赚了很多钱，这就是为什么城中村有着顽强的生命力。我国城市廉租住房项目还处于初步实施中，这也为村民们利用宅基地实现自己的利益提供了机会。

4.6 城市建设管理“近视眼”

在城市建设和投资的过程中，政府为了短期的利益和间接的土地收购，而且还出现了城市起到了推波助澜的作用。现行的耕地征收补偿政策有明确的衡量标准，并对村集体建设用地和宅基地使用权和宅基地使用权的补偿缺乏必要的界定。因此，政府为了减少土地征收和补偿资金的数额，采取各地农村、农地征收，寻求城市建设的快速扩张。

5 城中村改造与政府职能转变

城中村的改造主要依赖市场机制，其问题集中反映在各方利益主体之间的关系上，关键是各方的利益分配与协调。政府在拆迁改造过程中的角色主要有三个：发放拆迁许可证、行政裁决（拆迁人和被拆迁人达不成协议的情况下）、执行裁决。在实际的拆迁改造过程中，政府角色经常表现为越位或缺位。越位包括滥用拆迁行政许可权，为追求效率而忽视法定程序，对拆迁评估的干预较重，价格评估与市场往往脱节。缺位包括裁决程序不公开，裁决内容不具体。给公众的印象是政府和开发商是合伙人，进一步损害了政府的形象。在城中村改造问题困境的压力下，城市政府职能转变应重点围绕以下几方面展开：

5.1 在职能范围上，从全能政府向有限政府转变

其中关键是处理好政府与市场的关系，发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。政府应集中精力管理公共事务，而不要干预市场事务与社会自我协调处理的事务，这样有利于调动各方面的积极性。要深入贯彻行政许可法，减少和规范行政审批事项。要完善行政审批方式，简化和规范程序，制定操作规程，向社会公开。其次要做到权责相一致，对权力的行使实行问责制，履责过程接受各方面监督，包括立法机关、司法机关、新闻媒体和公众的监督。城中村改造主要依赖市场机制，政府要实行政策引导下的多元市场主体（包括政府、企业、市场中介机构和民间组织等）参与的新型改造机制，逐渐从政企、政社、政事不分和高度集中的管理职能中抽离出来，将属于企事业单位、中介组织的权力归还，将自身定位成经济发展的调控者和改革开放的推动者。

5.2 创建服务型政府，履行社会管理和公共服务职能

包括公共设施、廉租房、环境卫生、人口计生、治安等领域。在改造过程中，为了确保农民失地不失利，要及时在村民中建立健全养老保险制度和基本医疗保险制度，实行最低生活保障制度，保障原村民的基本生活。其关键之处就在于促进社会保障制度的改革与创新。如成立村民社会保险基金，或积极引导、鼓励村民参加商业医疗保险。要充分发挥社区居委会的作用，利用社区建设最大限度地发挥社区管理和服务的功能。

5.3 加强法制建设，包括制度管理与规则管理

市场经济实质是法制经济，法治政府的重要标志是重视立法、按法作为、依法行政、公正执法、违法必究。在立法方面首先要打破城乡二元体制，终结二元户籍制度，让城中村村民和城市居民保持身份一致。其次根据城市化实际进程，明确城中村土地产权关系。如将城中村土地征为国有，出让给村股份公司或其他集体经济组织作为经济发展用地或村民住房建设用地。土地所有权归国家所有，股份公司只有使用权，村民具有地上建筑物的所有权和使用权。允许城中村居民土地使用权进行流转并获得收益。村民以土地使用权在开发公司中入股，并以此享有一定面积的住宅分配权和年度分红权。

参 考 文 献

[1] 白涛，叶嘉国.珠江三角洲城中村问题探析[J].广东社会科学，2004（03）.

[2] 陈鹏.“城中村”改造的策略转变[J].规划师，2004（05）.