区域政策对企业迁移的影响和作用机制

王夏倩

摘 要：政策因素一直是企业迁移研究里非常重要但同时又颇具争议的一项因素。本文以珠三角转移和河源的手机企业为例，通过其数据分析和访谈表明，广东省政府和迁移承接地政府的政策主要起了在最开始直接推动企业迁移发生的契机作用。虽然在最开始推动了企业的迁移，但其在承接地形成的产业基础过于薄弱，本地产业链不完善，难以推动持续发展。因而政府政策更应该着力于承接地与转出地之间的产业链以及转出地本地的产业链的培育和完善，构建多层次的产业网络。

关键词：政策因素；企业迁移；契机；产业链

政策因素一直是企业迁移研究里非常重要但同时又颇具争议的一项因素。早在1928年，英国陆续以实行法规、提供补贴和贷款等区域政策来鼓励劳动力和企业迁移。[1.2]到50 年代企业迁移兴起后，很多国家为促进迁移，提供补贴、基础设施建设等措施。当时，企业迁移对区域经济结构的影响以及通过区域政策手段影响企业迁移的可能性成为研究的核心领域。[3.4.5]但不同学者对政策效果的评估不同。Keeble（ 1976） 认为区域政策是影响英国1966—1977年区际产业迁移的主要原因。而Cameron和Clark（1966） 却认为政府期望的区域政策结果与企业迁移结果相互矛盾。[6]Pellenbarg（2000）以1995—1996年荷兰企业迁移的研究，认为企业内部因素才是最主要的因素，政府政策对迁移倾向的影响几乎没有。[7]90年代后，国外学者们的研究已经不再坚持区域政策对企业迁移的确定性影响，区域政策的研究开始走向以能力建设和创新为核心新式产业政策研究。[8]

中国企业迁移研究还在发展初期，当前研究都基本确认政策因素的重要性。杨菊萍（2011）通过对2000～ 2009年中国重要报纸全文数据库中涉及的116次企业迁移分析认为政策因素是中国企业迁移最重要的因素，且近年来重要性逐渐增强，超越了战略与经济动因。但该文以及其他文章也指出，政策因素在被动型企业迁移中作用更明显，而扩张性主动迁移则更多以企业内外部经济因素分析为多。[9]与国外的初期发展一样，政策因素面临效果评估的问题，这决定了政府到底是否该实行政策，又该实行什么样的政策。政策有效性的评价国外研究已比较完善。但国内才刚起步，特别是微观角度的分析研究还较少。

当前，中国的企业迁移还在发展热潮中，国家以及各省市级政府也还在积极出台各类政策。因而非常有必要对政府政策作用做一个微观分析，为企业迁移的政策研究和制定作参考。广东省是早期国内政府政策作用下进行企业迁移的典型代表，本文就以广东省手机企业的迁移为例，从微观角度对比其迁移中政策因素和其他因素，进行政策效果评估。

1 研究背景

90年代，广东省企业迁移就开始发展。早期是珠三角企业为扩大发展而自发向省内临近地区迁移，政府只是进行对口帮扶和支援。但21世纪以来，政府干预越来越突出，以“腾笼换鸟”为指导，先后出台政策促进珠三角企业向四周欠发达地区迁移。

其中，手机企业迁移发生于珠三角和河源之间。作为粤北欠发达地区的河源凭借相对优良的区位条件，以产业转移园作为载体积极承接。2006年，广东省信息产业厅授予河源市 “广东省手机生产基地”称号；2007年，“国家通讯终端产品质量监督检验中心”在河源市动工建设。

2 研究设计和数据来源

以往对企业迁移机制的研究多采用新古典理论和行为理论下的“推拉力”模型以及企业决策模型。[10]其影响因素可概括为外部因素和内部因素。其中，外部因素包括了土地、劳动力、水电等生产成本要素，交通、市场、产业等区域环境要素以及政府政策、法规等制度要素；[11.6]内部因素主要是出于企业自身受创新和规模经济驱动而产生的企业增长需求，寻求扩张，主要表现为企业经济部门、规模、企业生命周期、先前的迁移行为等因素的分析。[7]其中，中小企业和被动性迁移企业更明显地受外部因素作用较大，但大企业和扩张性迁移企业则更注重内部因素。[9]

本文以珠三角转移至河源的手机企业为研究对象，选取从珠三角转移至河源的手机企业数据，再结合对转移至河源的代表性手机企业西可和特灵通的访谈以及相关政府资料，对比分析政策因素和其他因素在企业迁移中的作用，评估效果。

3 实证分析

3.1 外部因素对企业迁移的作用机制

3.1.1 生产成本要素对企业迁移的作用 河源市位于广东省东北部，南接珠三角，北连内陆。其境内有惠河（惠州-河源）、河梅（河源-梅州）和粤赣（河源-江西）高速公路，后又修建了广河（广州-河源）、昆汕（昆明-汕头）、大广（大连- 广州）、汕湛（汕头-湛江）、粤湘（广东-湖南）等高速公路，市区距广州、深圳、香港只有2小时左右车程。

根据2008年《河源市与珠三角地区投资成本分析对比表》，河源电费0.54元/度，水费0.7元/吨，且供应充足。河源工人最低工资580元，比东莞低200多元，社保金额不到珠三角的一半，劳动力成本低。 “规划、施工报建费”仅2.5元/平方米，是珠三角的1/120，土地成本低。由此可知，河源的土地、劳动力以及水电的成本低，相对珠三角河源具有明显的生产成本优势。

3.1.2 区域环境要素对企业迁移的作用 珠三角迁移至河源的手机企业主要分布在河源的中山（河源）产业转移园内，截止于2008年，已有手机及其配套企业25家，手机生产线25条。其中整机企业9家，4家有手机牌照；配件企业有手机外壳、模具开发、喷油、耳机、摄像头、受话器等，形成以手机整机生产为核心的产业集聚。但根据代表企业西可、特灵通企业的访谈，虽然手机配件、物流有所发展，但仍未形成完整产业链，产业基础薄弱。访谈表示，河源本地手机零部件供应企业还非常少，河源的分公司需要将零部件全部从深圳运到河源，因而物流成本很高。而且，虽然本地劳动力成本低，但通过对手机企业数据的统计，全部手机企业都将近有一半就业人员来自转出地外派，访谈中西可、特灵通公司也都指出高级技术人才和管理人员需要从深圳外派到河源，成本很高。

根据Krugman模型中的市场临近性和Venables模型中的供给临近性，虽然企业会选择工资较低的地区生产以节约生产成本，但若不足以抵消远离市场和供给所产生的贸易成本，企业仍然选择劳动力成本较高的沿海地区。[12]

由此可知，河源的手机产业基础薄弱，本地零配件采购困难，其带来过高的物流成本和劳动力外派成本，直接威胁到了土地、劳动力价格、水电等生产成本优势。

3.1.3 制度要素对企业迁移的作用 早在2001 年，《广东省山区开发“十五”计划》就对企业迁移进行一定资金支持。2005 年，广东省政府出台《关于广东省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》拉开产业转移工业园的建设，并在财政、土地方面，制定了一系列补助政策。同时，珠三角及东西两翼的各级地方政府迅速响应，以工业园为主体的迁移在省内迅速展开。2008年，《中共广东省委、广东省人民政府关于推进产业转移和劳动力转移的决定》出台，开始全面推行 “腾笼换鸟”的转移政策。其中，河源市出台了《关于加快推进我市产业集群发展的意见》（河府办[2007]78号）文件，确立以产业转移园为载体的产业集群路线，大力推进工业园区建设，以招商引资为突破口，发展产业集群。其于2006年确定手机及配套元器件为主导产业，获封“广东省手机生产基地”称号；同时积极搭建国家通讯终端产品质量监督检验中心、工业废水处理站、手机批发市场、手机产学研示范基地、手机产业技术创新服务中心等配套设施及公共平台。在优惠政策方面，河源打造服务质量优和投资成本低的投资“洼地”，为投资者提供“一门式”报批受理服务、“一条龙”办事服务、“一个口”收费服务、“五星级”跟踪服务和“全方位”便利服务；对工业项目实行“只收税不收行政规费”；对用地、厂房租金、水价、电价实行优惠；对技改项目，给予专项补贴；为外来投资者颁发“绿卡”，对有关职能部门进入实行严格的检查审批制度，以优良的法治环境保护外来投资者的合法权益。

根据访谈，各企业都表示进驻河源之前，政府在土地、劳工、税收等方面给予很大优惠，进驻后，政府搭建平台和高校建立了合作关系（北邮、成都理工）以及项目补贴，目前正在推进手机检测中心建设，并正在大力引进一些手机零部件制造商。

综上所述，河源外部因素对企业迁移的作用机制主要表现为产业环境要素对生产成本要素的压制，但政府政策营造的制度环境优势优化了河源的投资环境，推动了深圳对河源的企业迁移。

3.2 内部因素对企业迁移的作用机制

3.2.1 产业间联系对企业迁移的作用 企业迁移分成被动型迁移和主动扩张型迁移。其中，对于广东省迁移的手机企业，发现转移进来的手机企业皆以外销为主，为外向型经济，其仍将依赖于香港的销售；在生产的主要产品方面，皆为通讯终端设备和相关配件，处于产业价值链最末端的加工制造环节，可知河源为生产基地；在就业人数方面，所有企业本地就业人数皆只占到一半左右，另一半就业人数须来自转出地等地的外派，可知在河源的手机企业都为分公司，其在转出地还有一部分。由此可推知，迁移至河源的企业应该是主动扩张型迁移，其与珠三角、香港之间存在着产业链的联系。

而这一推测在访谈中得到证实。访谈指出，西可通讯集团公司总部和研发机构设在深圳，杭州设有研发和生产中心，河源分公司和昆山分公司为生产基地；特灵通通讯集团公司总部位于深圳，三个研发机构分别设在深圳、南京和北京，香港的3家分公司和珠海分公司负责销售，河源分公司为企业唯一的生产基地。由此可知上述手机企业确实是以产业链联系。产业链两头的总部、研发、销售等机构分布于珠三角和香港，生产基地分布于河源。

广东省手机企业的迁移属于扩张性迁移，珠三角的企业出于扩大生产规模的需要而迁移至河源建立新的生产基地，但两者之间通过产业链联系。而该产业链为企业从珠三角转移至河源提供了内生发展机制。

3.2.2 产业内联系对企业迁移的作用 根据访谈，西可、特灵通公司等手机制造厂商产业链可分为三部分，上游配件如芯片（多用东芝和三星）、液晶屏和电池三个核心部件为外购；而手机设计和一些零部件包括模具都自己做，如西可的摄像头（昆山生产基地）、手机连接器（国内垄断）等，还有一些零部件在深圳华强北市场采购；最后在河源进行整机组装生产。

但访谈表示，由于河源手机零配件和技术型人才过少，必须要从珠三角进行外购和外派，不利于其降低成本、扩大规模生产，即河源产业基础还太过于薄弱，产业链环节缺失，集聚效应差；且迁入的企业缺少互动，中小企业和大企业基本没有什么联系，只有在大企业订单做不完时会外包到周边其他手机生产企业（要派自己的技术员工进驻以保证质量），且核心生产技术一定要严格保密，同行企业员工不允许参观生产线。即河源本地的集聚缺少知识溢出，不利于中小企业的发展。而对于整机生产的上游环节，处于生产需要，较大的企业如西可在河源设立了技术部，做一些后端研发，特灵通也表示未来可能在河源设立研发机构。但其生产创新主要还是依赖于三方面：一是国内外参加各种展会，考察国内外知名手机企业；二是各类手机期刊、大学研究所的信息；三是与客户之间的互动等方式。但对此，目前河源都难以提供。

由此可知，转移至河源的手机企业拥有联系至深圳的产业链而获得迁移的内生机制。但由于河源产业基础还太过于薄弱，产业链环节缺失，未形成完善的本地产业链，且集聚效应差，难以持续推动手机企业迁移的进一步进行和发展。

因而，政府政策更应该着力于产业链的培育和完善。首先以各类政策引进各类零配件厂商，纵向完整本地的整机生产产业链。同时，着力于促进龙头大企业和四周中小企业的合作和联系，促进产业链横向发展，构建本地产业网络，增强集聚效应，打造深圳背后的手机生产基地。

4 结论和讨论

本文研究结果表明，广东省政府和迁移承接地政府的政策主要起了在最开始直接推动企业迁移发生的契机作用。虽然在最开始推动了企业的迁移，但其在承接地形成的产业基础过于薄弱，本地产业链不完善，难以推动持续发展。因而，针对产业转移的推动，相对提供优惠政策和服务，政府政策更应该着力于产业链的培育和完善，引导迁入区域和迁出区域的产业间联系，促进产业链的纵向延伸。同时，着力于促进区域大小企业的合作和联系，“以大引小，以大带小”，促进产业链横向发展，构建本地产业网络，形成区域产业的内生发展机制。

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