浅谈政策性粮食收储面临的局限性

宋红格

河北邢襄粮油集团有限公司 河北邢台 054001

粮食供应工作是否可以实现安全稳妥市场化发展目标已然成为业界予以重点实现的目标问题。结合近些年的发展情况来看，通过市场经济的宏观调控以及微观干预，我国农业生产水平已经得到明显加强。同时，在一系列政策的扶持作用下，市场供应质量明显加强。这一过程中，政府必须承担起自身的主体责任，积极活跃粮食流通政策目标及现实效果。其中，为深入推进政策性粮食收储制度贯彻与落实，现阶段所推行的三级粮食储备制度以及临时储存等政策性收储都可以为我国粮食供应工作提供良好的政策导向，尤其是对于南方主产区而言[1]。

1 实现共识，予以改革

1.1 与时俱进，政策收储

实行政策性收储制度的主要目的在于避免因粮食丰产或者供给增加而引发一系列卖粮难以及谷贱伤农等问题出现。但是需要注意的是，政策性收储制度并不是所有收储单位都可以贯彻落实的，往往是需要具备条件的收储单位才可以贯彻落实政策性收储制度。一般来说，政策性收储制度需要由中央储备粮直属企业以及地方储备粮承储企业，严格按照国家设定好的价格以及质量标准敞开收购。与此同时，国家方面可通过收储一部分库存进行调控使用，这样做的主要目的在于增强平抑市场应对能力，满足用粮企业实际需求。

在这一政策的主导作用下，我国粮食市场基本上可以呈现出平稳且有序供给的状态。除此之外，粮食交易市场可通过竞价拍卖以及定向销售的方式进行出库处理。其中，价格形成以及出库环节必须保障公开化以及透明化。结合当前实践情况来看，政策性粮食收储制度自出台实施以来，已经逐步发展成为中央储备粮制度以外且切实保护农民利益以及维护市场供应关系的手段方式。甚至可以说，政策性粮食收储制度已经逐步发展为各市场主体经营决策的重要依据，同时也是判断市场走向的重要风向标[2]。

1.2 万物变化，业界质疑

结合当前政策性粮食收储价格情况来看，我国在政策性粮食收储价格方面始终处于逐年提高的状态。其中，托市底价已经发展成为市场流通的主导价格。结合当前发展情况来看，政策性收储行为逐步打破多元化参与的市场局面，并且在多年的发展中逐渐成为市场主要收购主体。最主要的是，政策性收储行为也逐渐成为市场流通的主要渠道。近些年来，国内粮食流通存在高价格以及低需求的矛盾问题。并且伴随着市场经济的发展，供求形势变化所呈现出的矛盾问题越来越明显。

除此之外，从制度设计以及实践效果来看，在多方因素的干扰作用下，政策性粮食收储所面临的矛盾问题以及困惑问题越来越多。举例而言，提高收购价格虽然可以达到引导生产的目的，但是所引发的粮价涨幅超出需求问题对生产所起到的促进作用难以发挥。最重要的是，国内粮食生产虽然可保持连续丰收以及供应充足的状态，但是国外进口粮食数量也在逐年增加。也就是说，我国自给率水平明显下降。

1.3 市场挑战，备受关注

政策性粮去库存化过程始终是市场予以关注的重点内容。以我国粮食主产区南方早籼稻以及中晚稻为例，上一次由政策性收储所带来的高峰出现在2008-2009年，在政策性收储制度的带动作用下，形成了庞大的政策性粮食库存。在当时背景中，市场对于库存如何消化以及去库存化过程予以了高度重视。但是结合实际情况来看，其去库存化过程多少出乎市场预料[3]。

一方面，在国际市场格局方面，以美国为首的西方经济体所带来的金融危机导致全球经济衰退。同时，在美元贬值以及出口禁令等诸多因素的干扰作用下，促使国际市场粮食价格快速增长，同时大宗产品价格也快速增长。不难看出，在当时背景局面下，国际市场对于粮食需求十分旺盛。

另一方面，在信贷政策的带动作用下，我国消费需求以及粮价也处于迅速回升状态。因市场整体需求量较大，促使多路资金融入到粮食拍卖市场当中。这样一来，直接确保政策性库存拍卖如期进行。也就是说，在多方面因素的作用下，庞大的库存可被市场在短时间内消化完全。在我国2013年-2014年间，也面临着与2008-2009年相同的生产以及需求。

但是结合近两年的情况来看，在新冠肺炎疫情的影响作用下，国际粮食贸易供应链中所存在的风险问题持续加剧。虽然国内粮食供求形势总体良好，但是在长期紧平衡态势下，所面临的稳市任务更加繁重。面对这一发展形势，以粮食储备司为首的主管部门应该认真贯彻落实党中央决策部署。通过统筹推进粮食调度以及储备调节等工作内容，保障我国粮食收储调控能力以及供应保障能力深化加强。这样一来，我国粮食市场才可以供应充足且运行平稳。

2 遵循科学，予以改革

政策性收储在一定程度上会对我国粮食生产以及流通产生至关重要的影响。但是结合大环境情况来看，在错综复杂以及变化莫测的市场面前，任何政策的贯彻与落实都具有弊端性以及优势性。再加上制度设计本身存在局限性问题，很容易在市场发展过程中被放大化，可能会产生意想不到的效果。一般来说，单一的收储主体以及买方市场在一定程度上会对售粮农民议价能力产生影响，如导致售粮农民议价能力严重下降，价格支持政策效果大打折扣。最主要的是，提高收储价格所涉及到的空间范围越来越小。长此以往，可能会对拉动生产边际效果产生不良影响。结合当前发展情况来看，国家对于粮食收购入库以及拍卖销售全过程仍旧以大包大揽管控形式为主。可以说，市场由买方市场向卖方市场转化过程中，市场会被政策握控，最终导致资本配置决定性效果严重弱化。此时，市场应有的活力难以被完全释放以及主动发挥[4]。

不能看出，在上述问题的影响下，我国政策性粮食收储所面临的局限性问题较多。针对于此，政府部门及决策层应该对当前政策性粮食收储面临的局限性问题进行有效把握，并通过实施一系列政策内容保障我国粮食供应质量深化加强。举例而言，我国于2014年实施大豆和棉花目标价格试点，主动取消临时收储政策，确保我国粮食流通逐步走向市场化的发展趋向当中。但是从实际角度上来看，因我国粮食问题表现相对复杂且不确定，在供需平衡脆弱性方面表现明显，导致政策性粮食去库存化过程中容易受到多方面因素的制约影响而出现隐患问题。为及时缓解这一现象问题，相关部门应该对现有的政策性粮食库存规模进行适当调整。如可以将政策性粮食库存规模逐步向中央储备粮库过渡，这样做的主要目的在于全面拓展中央储备粮库存规模。

3 准确发挥监管合力，保障粮食收储制度改革效果

3.1 贯彻落实三方“四个共同”监管机制内容，促进粮食收储制度改革发展

按照相关规定来看，政策性粮食库所实行的三方四个共同机制主要是指各方主体人员应该共同组织好国家政策性粮食收购入库，并着重针对所收购的国家政策性粮食数量以及库存管理等进行全过程负责，保障国家政策性粮食收储政策得以全面贯彻与落实。其中，各方主体成员主要针对中储粮有关分公司、省级粮食行政管理部门、农业发展银行省级分行等进行统筹协作，合理确定委托收储库点之后对共同收购的国家政策性粮食数量以及库存管理等进行全过程负责。结合当前应用反馈情况来看，全方位贯彻落实三方四个共同监管机制内容在一定程度上可以为国家政策性粮食收储以及监管工作提供良好的导向动力。

举例而言，早于2014年国家小麦最低收购价预案中就沿用了上述监管机制内容，此后经过多次实践之后逐步对该监管机制内容进行延续使用。目前，为进一步强化四个共同机制内容，保障国家政策性粮食收储以及监管工作质量合理，各收储企业应该主动贯彻落实储粮安全主体责任，重点针对国家政策性粮食数量进行盘点清查。需要注意的是，对于政策性粮食收储库点因违规收购以及数量短少所造成的损失问题，应该根据该企业所属性质进行协调处理与赔付。举例而言，如果该企业属于中央粮食企业及其租赁库点，必须由该企业总部或者分支机构对相关赔付问题进行协调处理。如果该企业属于地方国有粮食企业以及社会企业，必须由三方会同有关部门完成共同追缴过程[5]。

除此之外，如果收储企业存在违规问题且该企业属于中央粮食企业，则该企业总部或者分支结构应该对相关人员主体责任进行追究处理。情节严重者，应该将其列入黑名单，并禁止其从事政策性业务。一旦出现违法行为，必须及时移交司法机关进行全权受理。总体来看，四个共同机制在一定程度上要求委托库点管理各方都需要主动承担起自身的岗位责任，针对日常工作中所涉及到的流程内容进行全面管理。如果库点在粮食收储过程中存在问题，相关负责人员必须问责主体并追究责任。举例而言，某委托库发生盗卖政策性粮食风险事件，因情况相对恶劣该省粮食局以及省农发行等主体，管理人员组成联合调查处置工作小组，通过全过程监督与管理有效追回了损失，并重点对涉嫌违规的库点负责人进行了严肃惩处。

3.2 全面发挥监管合力，推进政策性粮食收储改革发展

面对当前政策性粮食委托收储领域所面临的风险性问题，国家政府部门针对这一现状问题采取了创新以及强化监管措施。结合应用反馈情况来看，目前已经取得初步成效。举例而言，中储粮强烈推广政策性粮食一卡通收购系统，通过覆盖所有政策性粮食收购以及粮款结算环节，保障收购流程以及责任追溯等工作内容得以规范化发展。结合相关数据显示，我国于2016年就已经全面完成10076家国有库点建设使用以及民营库点建设使用。与此同时，为进一步加强粮权司法公正推广效果，我国已在多个地方储粮库点完成远程监控建设工作。并积极运用法律以及技术手段对库点监管工作进行全面优化与管理。

相关专家明确指出，收储制度改革全面到位效果在一定程度上会对委托收储领域风险防控能力产生至关重要的影响。其中，中储粮基本上可以视为粮食流通体制改革的成果表现，不仅可以集中彰显出对中央储备粮的全力监管，同时也可以集中担当起服务调控的重要角色。面对当前政策性粮食委托收储面临的风险问题，相关人员不可以偏概全。而是应该弄清政策体制发展背景以及问题根源表现，对当前政策性粮食收储工作所面临的疑难问题进行全力解决。除此之外，在我国农业供给侧结构性改革持续推进的发展背景下，地方政府以及相关部门需要主动承担起自身的主体责任，加强对委托收储库点监管合力力度，以期可以为收储制度改革创造良好保障条。

3.3 合理组织粮食收购，切实保障农民利益

抓好粮食收购始终是切实保护农民利益不受损、稳定粮食生产效果的重要途径。近些年来，粮食储备司始终立足于市场化改革发展，对玉米收储制度以及小麦、稻谷最低收购价政策进行了全面调整与优化。在这一过程中，粮食市场经济得到了全面发展，并且在流通效率方面明显增强。其中，为确保各地以及相关企业可以紧抓市场化以及政策性收购优势，政府相关部门立足于市场化改革推进背景，对市场化收购比例进行了适当调整，确保粮食购销主体更加多元化。结合当前发展情况来看，多数农民在择机售粮意识以及能力方面得到了明显增强。可有效保障自身利益不受损。除此之外，为进一步加强对粮食收购的合理组织与优化，粮食储备司应该始终坚持以人民为中心的发展思想，积极顺应市场新形势变化发展，保障粮食收购市场始终处于平稳有序的运行状态。

4 结语

总而言之，为全面实现粮食保供稳市的发展目标，政府部门以及主体成员之间应该对粮食市场生产经营活动进行合理安排。并主动立足于市场形势变化，加强对重点地区以及重点品种粮食供应情况的动态监督。根据实际情况，对当前可能影响市场稳定的不确定因素进行提前应对。同时，各级粮食行政管理部门需要主动承担起自身的管理责任，逐级传导压力以及夯实责任，保障安全储粮以及政策性粮食收储目标得以全面实现。