国外腐败防治体系分析及其经验借鉴

文 闫国兴 齐经民

国外腐败防治体系分析及其经验借鉴

文 闫国兴 齐经民

中共中央总书记习近平在中共中央政治局反腐倡廉集体学习时强调：深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，需要积极借鉴世界各国反腐倡廉的有益做法，要更加科学有效地防治腐败，全面推进惩治和预防腐败体系建设。分析国外腐败防治体系中的关键要素，吸取其腐败防治体系构建过程中的成功经验，有益于完善我国腐败防治体系建设。

一、国外典型国家腐败防治体系的要点

美国作为现代化法治国家，在防治腐败方面拥有较为完善的体制设施；芬兰作为北欧高福利国家的代表，其防治腐败措施可体现出北欧廉政国家的共性；新加坡在文化传统方面具有东方特性，防治腐败短短几十年成效显著，在东方国家中可称作典范。

（一）美国的腐败防治体系

美国不同时期腐败的不同文化观念与控制方法一览表

美国社会在不同历史时期对于腐败有着不同的文化观念和控制方法，从通过政治与行政相分离来抑制政党分肥带来的腐败，到完善行政组织结构、建立健全法制，最后到加强信息公开与利用现代科技手段全方位反腐，经过一个多世纪的不断探索，美国已经形成比较完备的腐败防治体系。

系统的反腐败机构。美国建立了系统全面的反贪腐机构，相关部门包括监察长办公室、政府道德署、总审计署、廉政署、联邦调查局和独立检察官在内的诸多部门，各部门既具有相对的独立性，又在反腐方面合作紧密。

健全的防治腐败法律。防治腐败法律的建立是一个不断完善的过程，在近一百多年的时间里，美国针对不同的腐败现象，制定不同的防治腐败法律，从单一惩治腐败到惩治与预防相结合，反腐败立法经历了一个由被动到主动的过程并逐步完备，对防治腐败发挥了重大作用。

有效的新闻媒体监督。美国十分重视新闻媒体的监督作用。在美国，新闻媒体被称为除行政权、立法权和司法权之外的“第四权”，拥有较大的言论自由权利，而且新闻媒体的行为具有主动性。如20世纪初的“黑幕揭发运动”和1974年的“水门事件”等，都是新闻界自主地对政治腐败丑闻进行深刻揭露，其在美国腐败防治过程中的作用十分突出。

网络科技反腐的充分应用。新信息交流技术的发展引领许多国家的电子政务建设，美国利用其回应性快和信息收集成本低的特点进行腐败防治工作，主要有加强信息公开、提升透明度、缓解信息不对称、增强公众与行政部门雇员之间的信任和强化政府问责等，网络科技增加了政府与公众之间的互动，有效遏制腐败发生。

（二）芬兰的腐败防治体系

芬兰腐败防治体系中，政府与公众之间的平等关系是反腐败工作得以进行的重要前提，主要体现在政府透明化与公众良好的反腐观念等。通过政府与公民在反腐过程中的良性互动，芬兰成功有效地遏制了腐败的滋生与蔓延。

透明化的政府。芬兰在防治腐败方面努力建设透明政府，通过透明政治、透明行政来防治腐败。如芬兰政府的所有档案材料都对公众开放，接受公众和媒体监督。公众在需要时可以通过资料查阅、借阅等方式了解政府部门的有关情况。芬兰政府实行信息公开和财产申报制度，金融实名的存款制度和官员财产信息公开制度，任何人都不能开设匿名账户，税收当局有权了解全国所有账户的情况。每个公民和团体的收入及财产情况，包括所有公职人员所代表的利益团体，每年都要在纳税表上公布，任何人都可以到税务部门查询。

公众良好的反腐观念。在芬兰，公民的集会、请愿、示威游行等，是群体性表达意愿的方式。芬兰官员的行为都在公众监督之下，任何公民都有权自由检举和揭发违法的政府官员。芬兰十分重视腐败防治教育，在公众内心中，行贿是对官员人格的侮辱；芬兰重视道德教育，奉行社会民主主义，主张公平、平等；民众大多培养了自觉遵纪守法的良好理念，强调诚实守信；以权谋私被视为令人唾弃的行为。

（三）新加坡的腐败防治体系

成功的腐败防治体系需要考虑所有可能的要素，有时候用“胡萝卜”（高工资、高养老金等）来消除腐败比起“大棒”（高处罚、高审计技术等）更有效，新加坡则是采用“胡萝卜”加“大棒”来抑制腐败，一方面增加腐败的风险成本，另一方面提高廉政的收益。加之政府良好的反腐败形象增强了公众对政府的信任，在社会中形成了反腐败的风气。

新加坡是通过高薪养廉来防治腐败的典范，这一模式之所以能够实施，就在于新加坡较小的地域面积，较少的人口与高速发展的经济水平。新加坡通过公积金制度来保障公职人员的生活待遇问题，无论是公务员，还是企业职业，都要依法缴纳公积金，公职人员可将公积金用于医疗、教育、住房等，并可以在退休后获得一笔丰厚的养老金。较高的薪酬和福利，使得公务员阶层能够不用贪腐就可以体面地生活。

新加坡惩治腐败的法律法规较为完善，贪污调查局是新加坡防治腐败的专门机构，对腐败行为有着广泛的调查权，拥有较大的独立运行权力，能够有效地开展反腐败工作。贪污行为一旦被发现，不但失去公职，丧失一大笔养老金和其他收益，而且还会遭受一连串的罚款、罚金及没收财产等经济处罚，贪污成本十分高昂，公务员都不敢以身试法。

新加坡人民行动党建立后，时任新加坡共和国总理的李光耀提出“廉，是立国之本；清，为党政之根”，致力于建立“一个廉洁清白的政府”。实行现代公务员制度，重视公职人员的自律，严厉治理腐败。领导人作出反腐败的承诺并以身作则，为政府树立了良好的反腐败形象，促进了公众对腐败防治工作的积极参与，最终在全国形成全体民众共同抵制腐败的良好社会风气。

二、国外腐败防治体系特点分析

腐败防治体系涉及实体层面、制度层面和价值层面的诸多要素（如图所示）。其中，实体层面要素包括具体的多方腐败防治机构及其成员、新闻媒体、社会团体、公众等；制度层面要素包括政治、经济、文化和社会范围内的立法制度、审计制度、监察制度、财产申报制度、公务员制度等；价值层面要素则包括行政伦理、廉政文化、公民反腐意识等。从国外腐败防治体系构成的三个层次看，一般具有以下特点：

（一）独立而又具有权威性的反贪腐机构

反腐败机构是腐败防治体系的实体，即防治腐败行为的具体执行者。由领导者直接负责的专门反腐败机构是有效控制公共腐败的重要组成部分，独立性保证在腐败行为调查过程中免于来自其他权力的制约，权威性则要求上至政府高官，下至普通民众，对于一切腐败案件，都具有调查取证、传讯、起诉的权力。作为反腐败机构成员，能做到秉公办事，有较强的原则性，对腐败行为不姑息、不妥协，能够自主地深入调查揭发腐败行为。此外，腐败防治不只是专门反腐败机构一个部门的事情，其他相关部门机构在涉及腐败行为调查的过程中应提供技术支持，这些机构共同形成一个腐败防治的有机系统。

（二）严密的制度网络

制度即规范，从制定反腐制度到监督制度执行再到对违反制度的行为人做出惩处，严密的制度网络是腐败防治体系的关键。在国外腐败防治取得成功的典型国家中，专门的反腐败法律为腐败与否划定了一条边界，这条边界是清晰可见的，而不是模棱两可的。监督制度涉及面广泛，审计、财产申报等制度增强了行政行为的透明性，网络与科技机制也在防治腐败过程中发挥了重要作用。腐败行为惩处制度更是严厉，强有力的惩处涉及政治名望、经济收入、社会地位等方面的损失，能够对腐败行为人的心理构成约束。

（三）反腐观念深入人心

国外腐败防治体系中，反腐不仅仅是政府和社会的一种行为，更作为一种价值观深入民众的内心。公职人员拥有预防腐败的观念，反腐教育是公职人员入职工作前的必经环节，并且在工作过程中不断开展相关方面的教育活动。公职人员能够认识到腐败不仅是一种违法行为，更是一种道德低下的表现；反腐败机构拥有打击腐败的决心，建立廉洁的行政环境是反腐败机构的目标，肃清行政组织中的腐败行为是反腐败机构的使命；民众具有监督腐败的意识，能清醒地认识到腐败不仅是个人行为，而且危害公众利益，腐蚀社会风气。

三、国外腐败防治体系的经验借鉴

尽管世界各国在意识形态、文化背景、政治制度和民族性等方面有所不同，但在全球化日益发展的今天，充分借鉴国外腐败防治体系构建过程中的成功经验，对我国防治腐败体系的健全和反腐工作的深入十分必要，结合我国腐败防治中出现的问题，这些经验主要有以下几点：

（一）实体层面的经验借鉴

一方面，要选拔能力素质高的人员组成专业反腐队伍，增强腐败防治机构的独立性和权威性，使其做到中央纪委全会中强调的那样，“老虎”“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题；另一方面，随着我国公民权利意识的觉醒，公众对于社会腐败现象监督的要求越来越强烈，这就需要增加公民的知情权，完善官员财产申报制度，加大政府信息公开力度，如各级官员的公车使用情况、差旅费、招待费等相关信息。同时，要妥善处理公众举报的腐败案件，保障公众的监督参与过程，保护公众合法权益，使公众监督常态化。

（二）制度层面的经验借鉴

规范权力的正常使用是腐败防治的根本，在反腐败国家立法过程中应注意对腐败行为的界定要明确，范围要全面，使其具有真实可操作性；要建立现代公务员制度，合理调整不同地区、不同岗位、不同级别的公务员薪酬，加大腐败的惩治力度；要善于借助科技、网络等高新技术创新防治腐败机制，以权力制约权力，以责任制约权力，以监督制约权力，以市场制约权力，以规则制约权力，以透明度制约权力，最终把权力关进制度的笼子里。

（三）价值层面的经验借鉴

行政伦理与廉政文化为防治腐败提供良好的文化环境，是腐败行为的软约束。要注重公职人员的反腐教育，培养公职人员树立正确的权力观和利益观，形成廉政文化，使公职人员奉公守法，廉洁自爱。要培养公民反腐意识，对腐败防治的教育要从小抓起，积极挖掘廉政文化资源，倡导与中华民族优秀文化相承接、与时代精神相统一的廉政文化，让廉政理念深入社区、家庭、学校、企业和农村，充分发挥思想道德教育、职业道德教育、社会公德教育、家庭美德教育的整体效能，形成良好的全民防腐观念。

（责编/彭澜）