农业生态经济补偿机制初探

梁可

四川农业大学 四川成都 610000

生态环境对农业可持续发展起着举足轻重的作用，然而近年来随着经济的高速发展，生态环境遭到了严重的破坏[1]。目前越来越多的目光开始转向了对生态环境的改善与恢复，农业生态经济补偿是为保护和可持续利用农业生态环境，农业生态受益者给予农业生态服务者或保护者提供多种方式的利益补偿。研究农业生态经济补偿机制，寻找到合理有效的治理办法，有利于实现生态环境与经济的可持续发展。

1 农业生态经济补偿机制基础理论

1.1 补偿机制的要素构成

要想探究一个机制的运行首先就必须先从其构成要素抓起，农业生态经济补偿机制的基本要素主要由以下五个部分构成：

（1）补偿主体、对象及客体。补偿主体是那些在生态环境建设活动中直接或间接的受益群体。关于补偿主体的确立，综合各类研究后，比较认可以下几类补偿主体：国家补偿、社会补偿、自我补偿、资源利益相关方补偿[2]。

而农业生态补偿对象，他们往往是因向社会提供农业生态服务或产品而使自身的生活与发展产生不利影响，依照法规与合同应得到补偿的群体。国内外普遍接受的补偿对象划分，可分为国家受益主体、非国家受益主体、人民受益主体（如农民）。

农业生态补偿的客体是由于直接参与农业生态环境保护活动，产生了正外部性效益，或控制农业污染导致利益受损而获得补偿的群体，可分为农民、农技推广者和其他组织这三个类型[3]。

（2）补偿方式与标准。农业生态经济补偿方式是补偿得以实现的途径，主要分为政策补偿、资金补偿、项目补偿、生态移民等。资金补偿是最常见，也是最急需的补偿方式。

农业生态补偿标准是顺利实施农业生态经济补偿制度的核心，是补偿支付的依据，会直接影响补偿的效果。我们在制定补偿标准时，不仅要考虑农业生态价值、成本与机会成本损失因素，而且还要注意补偿主体自身的支付能力[4]。

1.2 现有三大补偿机制类型

目前国内外普遍公认的三大农业生态经济补偿机制为：政府机制、市场机制以及社会机制。其中政府机制占主导地位，市场机制加以辅助，社会机制则以舆论道德等较为隐性的形式发挥着保障支撑作用。

（1）政府机制。政府补偿机制的实施和补偿主体是国家或上级政府，其手段主要包括财政转移支付、环境税费制度以及生态保护项目的实施等。由于农业生态环境属于典型的公共产品,政府在农业生态经济补偿中扮演了组织者和调控者的角色，它可以在市场主体尚未介入时发挥重要作用。但其补偿标准往往偏低，支付标准单一，缺少服务提供者和受益者积极参与，并且在一定程度上降低了市场或私人部门对生态环境补偿的支付意愿。

（2）市场机制。市场作为一种重要的社会力量，对农业生态经济补偿机制的顺利运转有着不可或缺的作用，它是通过市场行为改善生态环境的。典型的市场机制手段包括一对一交易、开放的市场交易以及生态标记。它能发动多方的力量进行环境的治理，方式灵活，并且还能自上而下培养农业环境保护意识。但其也有局限性，比如不能提供公共产品和服务，交易双方信息的不对称以及市场交易普遍存在的风险和不确定性。

（3）社会机制。虽然政府机制与市场机制各有各的优劣势，但在双方都失灵的情况下，社会机制的作用就尤为重要了。社会补偿机制是以非行政、非市场的社会舆论、社会道德和公众参与等方式，进行农业生态环境改善的行为。其构成要素主要包括公众环保意识、信息公开制度、农业生态补偿的非政府组织、公众参与和引导绿色生产消费的相关制度等。

2 我国农业生态经济补偿实践现状

在上个世纪80 年代初至90 年代中后期，我国开始了对农业生态补偿问题的关注。随着生态环境问题日益严重，我国加强了对生态环境的认识和保护，并启动了退耕还林、退牧还草等一系列工程措施。在农业生态补偿领域的研究方面，我国起步较晚，但我国学者还是对其所带来的价值予以高度认可。甚至有学者还提出，农业生态经济补偿对农业可持续发展有促进与推动作用[5]。现代农业所推崇的绿色可持续发展不能以破坏生态环境为代价，建立健全农业生态补偿机制来维系人与自然的和谐共生，这也是今后农业绿色可持续发展的最基本条件。

在国家现行的农业生态补偿政策中，部门开展生态补偿的重要形式是专项资金，而最有影响的农业生态补偿政策是退耕还林政策。补偿对象主要包括退耕农户和地方政府这两个部分，国家对退耕农户提供无偿的粮实、管护费和种苗费补助，并通过财政转移支付方式对地方财政进行补偿。退耕还林工程的顺利开展为控制水土流失、防风固沙做出了巨大的贡献。

然而，我国农业生态经济补偿作为一种经济手段和制度安排，也存在许多的问题。首先，我国现行的农业生态补偿在立法上存在空白,在实践中缺乏系统性与可操作性。没有完善的法律体系作为支撑，有效的农业生态补偿将难以实施。其次，是补偿主体很单一，目前我国的农业生态补偿主体是政府，缺乏其他社会主体参与。诚然，政府能以其权威性和强制性有效地保障农业生态补偿的落实。但这样却降低了其他社会主体的积极性，不利于激发市场活力，且违背了“谁受益谁补偿”的原则。最后，补偿方式和补偿途径单一。现阶段我国的农业生态补偿是以政府补偿为主体，用资金补偿与实物补偿的形式进行直接生态补偿。这只能短时间缓解农业生态环境的问题，并不能长久地解决。并且政府并不是唯一的生态环境的受益者或破坏者，只靠政府补偿，会让真正的生态破坏者躲避了责任，这样有损公平。

3 国外农业生态经济补偿实践

为了生态环境的保护与治理，美国与德国分别采取了一系列政策措施,巩固和完善了对农业的生态经济补偿，这对我国农业生态补偿机制的建立与完善有一定的借鉴意义。

作为农业高度发达的美国，通过一系列法案及政策计划建立了农业生态补偿机制并明确了补偿主体。并且这些都是伴随着一系列土地政策计划展开的，其主要补偿对象为农场主[6]。特别是在1985 年，美国修订的《农业法》中制订的“农地保护计划”，发挥了巨大的生态效益和经济效益。凭借其先进的科技手段，美国在农地生态补偿时一般都会运用多种方法进行，从而达到使补偿标准尽量做到科学合理的目的。

德国是一个非常重视农业环境保护的国家。二战以后,德国通过农业外部系统投入物的使用提高了粮食生产率，但与此同时造成了严重的环境问题。在共同农业政策的影响下,德国制定与确立了一系列农业环境保护法律法规和政策措施，通过生态补偿的形式鼓励农民从事对生态环境友好的农业生产模式。政府的补偿方式基本上都是通过的项目的实施支付给农场主，延续性较强，而不是直接的资金补偿，这一点很值得我们借鉴[7]。

4 建立与完善我国农业生态经济补偿机制的建议

通过对农业生态经济补偿机制的基本认识以及国内外农业生态经济补偿的实践的分析，对我国农业生态经济补偿机制的建立和完善提出以下三点建议：

4.1 建立健全具有中国特色的农业生态补偿法律体系

目前，我国并没有完善的关于农业生态补偿的法律体系，现行的法律制度也缺乏系统性与可操作性。农业生态补偿的法律法规建设严重滞后于生态环境的建设与保护，新的生态问题和方式缺乏有效的法律支撑作用，这样势必会阻碍农业生态经济补偿在我国的发展。因此，我国应结合本国农业生态环境建设的实际情况，吸取美国、德国等发达国家的经验，建立起具有中国特色的农业生态补偿法律体系，为农业生态补偿在中国的实践提供有力保障。

4.2 构建政府引导、市场辅助、社会响应的三方共同作用的机制

作为公共属性极强的农业生态环境，政府是推动与实施农业生态补偿的主要力量，但绝不是全部力量。将市场这股极具活力的力量引入农业生态补偿，有利于发动多方的力量进行生态环境治理，分担政府的负担，并且还能自上而下培养农业环境保护意识。同时，还要利用社会舆论、社会道德等非营利、非统治的手段，提升公众的农业生态补偿意识，建立健全公众参与机制。

4.3 采用“技物结合”等农业生态补偿可持续发展的补偿方式

“授人以鱼不如授人以渔”，减少资金补偿、实物补偿等直接补偿的方式，转向项目补偿、教育补偿、技术补偿等可持续性强的补偿方式。不能把眼光只放在缓解当前生态环境恶化问题上，而要为地区长久以来的生态环境建设与经济发展、农民未来的生计做考虑。农业科技推广补贴、跨世纪青年农民科技培训工程、农村小型公益设施建设等都是非常值得推崇的农业生态经济补偿方式。