发挥好地方政府部门预算执行审计的监督作用

张杰为

发挥好地方政府部门预算执行审计的监督作用

张杰为

部门预算执行审计是国家审计永恒的主题。近年来，随着财政预算体制改革的逐步推进，部门预算体制改革已经成为预算管理体制改革的核心。在这个背景之下，国家审计机关应如何开展部门预算执行审计，更好地发挥审计监督作用，是亟待思考和解决的问题。

一、正确理解和把握部门预算执行审计

按照《中华人民共和国审计法》的规定，部门预算执行审计是指各级审计机关依据本级人大审查和批准的年度财政预算，对本级财政及各预算执行部门和单位，在预算执行过程中筹集、分配和使用财政资金情况的真实性、合法性、效益性所进行的监督和检查工作。从审计的对象来看，部门预算执行审计的对象涉及本级财政部门及其内设机构、本级地方税务部门及其直属分支机构、本级政府直接管理的一级预算单位，以及下一级财政等有关部门。

（一）部门预算执行审计的主要内容

部门预算执行审计涉及的内容较多，按照审计署《部门预算执行审计指南》中的建议，大体可以分为以下六个层面：一是审查部门收入预算执行情况，二是审查非税收入征收和缴库情况，三是审查基本支出预算执行和管理情况，四是审查项目支出预算执行和管理情况，五是审查国有资产管理情况，六是审查部门决算草案的编制情况。但从近年来对地方政府部门审计的实际工作来看，部门预算执行审计的重点主要集中在以下两个方面：

一是对基本支出预算的审计。基本支出预算包含人员支出和公用支出。从近年来审计的实际情况来看，基本支出超预算的情况比较严重，主要原因是基本支出中的各类细项大多是按照定员定额的标准计算得出的，而定员定额标准大多是执行上世纪90年代的标准，与现行市场物价水平相差颇多。

二是对项目支出的审计。项目支出审计包含了项目支出的预算、使用和项目完成后的决算三个环节。因此，在项目支出审计中，要对各环节予以重点关注。对项目的预算编制环节，要详细掌握项目的实施背景、资金来源，以及具体支出的预算分类等。项目的管理使用环节是整个预算执行审计的重点所在，在这个环节，要对项目支出的真实性、合法性、效益性进行审计。项目完成后的决算环节，包括结余资金的管理、项目支出使用情况分析等。这个环节的审计，应以财政收支分类改革为契机，按照项目支出的功能分类和经济分类，在决算报表中进行列示，审查项目支出是否按照既定的分类标准，正确、合理地反映在决算报表中。

（二）部门预算执行审计的意义

从根本意义上说，部门预算执行审计是为本级人民代表大会服务。每年中期，审计部门按照《审计法》的要求向本级人大报告本级政府上年度的预算执行审计工作情况。因此，预算执行审计工作报告成为本级人大审查和批准本级政府预算执行情况报告以及本级政府决算的依据，也是本级人大审查下一年度本级预算草案和批准本级预算调整方案的依据。正基于此，部门预算执行审计是促进本级人大所批准的预算得以严格执行、维护人大预算监督权威的重要环节。此外，通过地方政府部门预算执行审计，也能够推动地方部门预算管理改革，规范部门预算管理，提高财政资金的使用效益。

二、深入分析地方政府部门预算执行审计的特点

部门预算执行审计是审计工作的核心内容之一。近年来，很多地方政府在财政预算管理体制方面的改革不断推进，部门预算执行审计工作也呈现出明显的特色，总体而言，表现在以下几个方面：

（一）预算执行审计仍坚持传统的账项基础审计

当前，预算执行审计仍然坚持以传统的部门财务收支为主线，以合规性审计为主，重点在于查错究弊，查找违法违规问题。这种审计方式的最大特点就是，要求审计人员对被审计的具体财务会计账务进行详细检查，对被审计单位有无错弊情况发表意见。在这种模式下，要求对各账户余额进行直接、全面且详细的审查，而不必考虑被审计单位的内部控制和风险管理情况。正是由于在部门预算执行审计中始终坚持这种传统的详细审计方式，使得审计人员过多地关注了各预算执行单位的具体操作，而对地方政府部门的整体预算执行情况则难以作出正确的评价，造成各单位审计的重点不够突出，审计中查出的问题五花八门，出现了过度审计以及审计不足等问题。同时，这种审计方式使得审计的力量过度集中，审计覆盖面较小，最终的审计工作报告难以完整全面地对本级政府预算执行情况作出评价。

（二）部门预算执行审计中引入内部控制制度评审概念

近年来，在预算执行审计中开始引入内部控制制度评审的概念，即预算执行审计开始由“账项基础审计”向“制度基础审计”转变。这种制度基础审计的特点是以内部控制制度评审为基础所进行的审计，其程序设置的切入点是被审计单位的内部控制制度，通过对内部控制制度的调查、测试和评价，来确定账表余额检查的深度与广度，最终达到检查账、证、表余额真实性的目的。但是，从近年来地方政府部门预算执行审计的实践来看，对内部控制制度的评审大多流于形式，即使是对内部控制制度进行评审后，也没有充分利用评审的结果，而是在此基础上对部门的财务收支进行详细审计。造成这种结果的原因，主要是各个部门中内部控制制度较多，既包含了财务管理环节，又包含了具体的业务管理环节，但最终内部控制制度的评审需要对哪些内部制度开展，怎样开展，是全面的测试还是局部重点审计内容的测试，审计人员并不能充分地理解，因而未能充分运用评审的结果。

（三）部门预算执行审计与其他类型审计积极结合，更加重视“一审多果”

一是部门预算执行审计和绩效审计相结合。近两年来，在部门预算执行审计中更加突出绩效的理念，有针对性地对一些重点项目开展了绩效审计，这些项目既包含了政府办实事项目又包含了财政评审项目、绩效考评项目，等等。通过两种类型审计的结合，不仅可以评价部门的总体预算执行情况，而且可以有针对性地评价部门工作的效果审查财政资金使用的绩效，促进部门提高履职效能和财政资金的使用效益。二是部门预算执行审计和经济责任审计相结合。近年来，开始探索在对部门领导人开展经济责任审计时与部门预算执行审计相结合的做法。一般来说，经济责任审计包含的内容更加丰富，更加强调对部门领导人的履职情况进行总体评价；部门预算执行审计只是评价部门领导人履职情况的一部分。这种结合型审计不仅避免了审计人员重复入户的问题，而且通过这种结合，实现了多个审计目标既评价了部门的预算执行情况又评价了部门领导人的履职情况，以及部门主要职责、职能的发挥情况。通过集中优势审计人员、技术力量等，开展这种结合 型的审计项目，实现了“一审多果”的审计目标。

三、积极推进和完善部门预算执行审计

（一）继续深化部门预算执行审计内容

1．始终坚持以账项审计为基础的部门预算执行审计，进一步完善科学化、规范化的操作规程。2007年，审计署编写的《部门预算执行审计指南》，从审计项目的组织、内容和重点、方式方法等方面进行了详尽的介绍，标志着部门预算执行审计工作迈上了科学化、规范化的进程。近年来，纵观地方政府部门预算执行审计工作，不难看出，伴随地方政府财政体制改革的进程，地方政府部门预算执行审计工作的思路每年也在调整，在审计中重点关注了财政体制改革的效果。但是，需要明确的是，部门预算执行审计的最终目标是向地方本级人大报告本级政府的预算执行情况。因此，部门预算执行审计应该建立一套科学的、规范的操作规程，适用于所有部门的审计。比如，在对部门项目支出的审计中，要明确项目支出该怎样开展审计。特别是在财政收支分类改革后，部门预算编制的每一笔支出应同时列示功能支出和经济支出，支出功能分类要明确部门花钱做了哪些事，用于了哪些职能活动的履行；支出经济分类则要明确部门的钱花在了哪些方面，用于了哪些具体内容，是会议费还是购买设备等。通过对项目支出预算安排、项目支出的具体使用，以及完成后的决算分析环节进行严格审查，按照科学、规范的审计程序，最终对项目立项的科学性、资金安排的合理性，以及资金使用的绩效是否符合项目预算的要求等作出评价。

2．将绩效审计的理念充分贯彻在部门预算执行审计中。近年来，随着人们知识水平的不断提高，公民意识的不断增强，政府支出绩效已成为公众关注的重点。与此相适应，国家审计署在《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中也明确要求强力推进绩效审计。今后，随着财政部门预算支出绩效考评工作的逐步开展，对政府的各项支出有了相对明确的绩效要求与考核标准。审计机关要以此为契机，更好地将绩效审计与财政财务收支真实性、合规性审计结合起来，以项目审计为主导，在部门预算执行审计中积极开展绩效审计。绩效审计要重点关注资源配置是否合理，重点项目有无投入产出效果不佳现象，支出管理是否严格、科学，有无财政资金损失浪费等问题。通过审计评价财政资金分配、使用的合理性和有效性，进一步提高预算管理水平和财政资金使用效益。

（二）逐步推进部门预算执行审计向“报表审计”转变

众所周知，社会审计的核心理念是对财务会计报表的真实性、公允性发表意见，即出具无保留、保留、拒绝的意见。国家审计部门应该借鉴社会审计“公允审计”的理念，对被审计单位财务会计报表的真实性、公允性发表意见。财务会计报表的公允性是查问题、纠错弊的基础，没有真实的财务数据，国家审计的核心目标就不可能实现。但是目前在财务报表真实性、公允性审计方面，还存在着较大差距，无论是部门决算报表审签，还是企业审计、金融审计等，均未实现对所审计单位的会计报表发表真实性、公允性的意见。审计机关必须加强对审计人员在这方面的能力培训，普及知识和技能，大力研究如何在部门审计中对财务报表真实性发表总体审计意见。

（三）扩大审计覆盖面，更好地为政府绩效管理服务

当前，部门预算执行还没有实现对所有公共部门和单位的审计，限于审计资源的不足，还只是有选择地对部分单位进行审计，覆盖面还远远不够，难以对地方政府总体的预算执行情况进行审计评价。应该采取行之有效的办法，整合有限的审计资源，扩大审计覆盖面，以利于发现一些共性的问题，从宏观角度开展审计调查，从体制、机制、制度上深入分析问题产生的原因，提炼出有价值的宏观政策建议，推进预算管理体制的改革与完善，为公共利益服务，为促进社会的发展和进步服务。同时，通过扩大审计覆盖面，形成不同部门之间的竞争机制，改善政府部门的形象，推进部门行政管理方式的改革，从而为政府绩效管理服务。

（四）推进预算执行审计结果公开的“常态化”

近年来，要求审计结果公开的呼声越来越高，新修订的审计法实施条例规定，审计机关可以向社会公开审计结果，使审计机关在推进审计整改，增强审计的权威性方面更加主动。2010年，审计署公开了中央政府部门预算执行情况，正式打开了审计结果公开的大门。可以说，将审计结果及时而详细地公布出来，是对民众知情权的尊重。审计机关在审计过程和审计整改过程中，充分发挥审计信息公开的作用,建立审计信息通报、公告制度，通过公开审计结果，可以增强审计的威慑力，促进审计查出问题的整顿改进，切实提高审计效果。由于审计结果向社会公开，因此必须提高审计质量，让审计结果经得起任何推敲和检验。审计机关还应当对审计信息有个加工、筛选的“把关”程序，在表达意见时要慎重，要以过硬的审计质量作保证，切实发挥好审计作为经济社会健康运行的“免疫系统”作用。

作者单位：北京市审计局综合处

（责编/朱艳秋）