PPP模式下公路工程造价的控制与管理

陈孝吉

四川省公路规划勘察设计研究院有限公司 四川成都 610041

公路工程建设在经营模式方面不断创新，PPP模式能够有效促进公路工程多元化发展，在带动社会企业经营范畴扩增、经济效益提升的同时，也能减轻政府部门的经济负担。但是在新的经营发展模式下，公路工程造价方面与传统模式之间存在较大的差异性，还需要对PPP模式下公路工程造价的控制与管理工作进行全面分析和优化，促进PPP模式运用的价值与优势发挥[1]。

1 PPP项目融资特点

在公路工程中，所谓的PPP融资模式，即为由政府和具有投资能力的民间企业以签订合同的形式来共同完成项目建设的任务。这样原本由一方承担的风险分摊到双方，这一模式的出发点是确保参与合作的各方实现共赢。在PPP管理模式中，投资方是整个模式的主体，但在实际投资过程中，过度依赖项目投资方所提供的资金往往会拖慢工程进度。因此，要想提升整个项目的扶持力度，则需将项目的预期收益和资产情况进行匹配，以确保工程在工期允许的范围之内获得最大收益。其主要的融资特点有以下几种。

1.1 所需承担项目风险的时间延长

我国有关部门对PPP项目进行了明确规定：凡参与PPP模式融资的合作方，需满足合作期限最低值为10年的要求，而这一要求较之其他模式下的合作期限延长了5-7年。因此，从这一变化来看，该模式的融资双方需承担相对应的项目风险。随着项目时间延长，投资方所需承担的风险会越来越大。

1.2 减轻了政府的财政压力，使工程项目建设形成多元化格局

从传统融资方式来看，政府是整个项目的核心；而PPP模式下，主体变成了参与融资的社会资本投资方。在传统的融资模式中，政府需承担工程项目建设的全部资金投入，这是一项沉重的负担。但在PPP模式下，政府通过引进社会投资人，共同承担工程项目建设的融资，从而有效地控制了政府的债务风险。北京兴延高速公路（现名为崇礼高速公路兴延段）是全国首例通过公开招标建设的高速公路PPP项目，该项目投资规模大，若按原有“政府资本金+债务性融资”的融资方式，政府需投入资本金130亿元，而政府财政难以承担，作为世园会重要的配套基础设施之一，项目建设的必要性不言而喻。正是在这样的背景下，政府通过公开招标方式，采用PPP模式，仅投入了36亿元就撬动了约104亿元的社会投资，极大地缓解了政府当期的财政压力[2]。

1.3 从对项目建设期工程质量的重视程度上来看，这种融资模式所带来的影响远高于传统的融资模式

在项目融资过程中，社会资本参与的最终目的是在运营期获得可观的利润收入。因而，在建设过程中，必定会更为注重工程质量，以减少因施工质量引起的缺陷、返修投入，从节约成本方面努力达成企业的终极目标。这样一来，借助PPP模式可有效避免传统融资模式带来的质量隐患，提高整个项目的质量管理水平。

2 PPP模式运作对公路建设项目的优势

①在高速公路建设项目中应用PPP模式，其融资是有一定的标准的，是以政府部门扶持力度的大小来决定融资的标准，公路项目建设最终的掌权人还是政府部门，偿还银行贷款是项目后期收益的主要支出。政府部门对公路项目建设提出相关的要求，如：公路等级、质量、运营条件等，私营企业则根据相关的要求，来投入相应的资金和相关的技术，由于政府部门专业技术人才匮乏，而私营企业的加入，正好可以弥补这一不足，两者之间相互协作，相辅相成，共同为经济建设做出贡献。②在高速公路建设项目中应用PPP模式，可以使更多的私营企业参与到公共项目的建设中，使政府承担的风险大大降低，而工程建设的效率大大提高，工程资金也有了很好的保障，提高了经济效益和社会效益。③在高速公路建设项目中应用PPP模式，可以从根本上提高高速公路的服务质量和水平。通过使用特殊经营权，私营企业可以更好对高速公路进行建设和管理，为使用者提供优质的服务，降低了维修的成本，更好的顺应了经济时代发展的要求。与此同时，PPP模式应用在公共建设项目中，是将盈利性和公益性有效的结合，更是提高了社会的满意度[3]。

3 PPP模式下的公路工程造价控制与管理的现状

3.1 工程造价控制与管理状态无法满足PPP模式需求

PPP模式作为新的经营发展模式，对公路工程建设的各项管理工作均提出了新的要求，针对工程造价管理方面也是相同的，但是目前公路工程造价控制与管理的状态存在很多弊端，与PPP模式有很多的不适用之处。工程造价是贯穿于公路工程全生命周期的，在工程准备阶段就需进行整体工程造价方案规划以及相关数据分析。首先，在工程规划数据收集方面，由于PPP模式中包含政府与社会企业投资者，在工程规划阶段需对工程建设的相关数据进行收集分析，从而对工程建设的可行性与价值性进行分析，但是在这一方面缺乏有力的数据支撑，这对项目建设流程推进有阻碍作用。

其次，私企在投资之前，需要对公路工程的各项价值数据进行分析和掌握，从而对投资方案进行规划与决策。要求各项价值数据要精准、细致，但就目前公路工程建设方案中各项数据精细化状态还无法充分满足其模式运用的需求。最后，实际工程造价管控方案规划的依据是市场价格，但近些年市场波动性较大，工程造价所参照的数据有明显的滞后性，致使工程造价管控方案容易与实际偏离，可行性受其影响。

3.2 工程利益单位数量多造价管控影响因素增加

在PPP模式下，公路工程建设的利益单位结构增多，工程规划设计需要参考的要求标准也就更加多元化，而各单位结构所提出的规划意见都是从自身利益角度出发的，如何协调各利益单位的意见，使各方利益均能得以保证是造价管控的重点与难点。而且工程利益单位数量增多后，影响造价管控方案的因素也就变多了，任何一方利益单位出现变动都会直接对造价方案产生影响[4]。

3.3 工程造价管控有效性不足，不稳定因素未得到控制

首先，工程造价管控有效性不足，公路工程在各个阶段运行期间都会受外部、内部等方面因素的影响，对这些影响因素进行全面控制与其管控有效性有直接关联。目前由于造价管理体系、制度、流程等方面存在不完善、创新性差等问题，导致工程造价管控工作没有发挥实质性作用，有效性不足。其次，如今政府政策、市场发展方面的不确定性因素较多，再加上工程造价管控执行力不足，工程造价的标准也缺乏统一性，就使不稳定因素未得到控制。

4 PPP模式下公路工程造价的控制与管理

4.1 PPP项目准备阶段

由于公路工程项目存在着施工周期比较长、涉及范围广等相关特点，这就进一步加大项目在进行造价管理中所具有的难度，因此在PPP的模式下，私人的投资者所关注的内容则是为投资时候的收益，所以在这个时候对投资进行估算具有重要的内容，建设方案制定中不仅需要满足宏观的政策要求，也是需要可以对项目的风险内容进行合理的调控。在此之外PPP模式之下的成本控制，要充分的去结合有关定额标准做好计算工作，保证工程的成本得到合理控制。

另外，在PPP项目准备阶段，应尽可能全面地对施工单位、建筑企业检修财政评估，将一些不可控制的外在因素考虑在内。如在施工过程中，由于出现一些突发状况，导致建筑材料的价格意外高于原定价格标准。加之政府补贴不到位、规划欠合理，都会影响整个PPP项目的规划进程，从而导致整个土建工程的失败。因此，在准备阶段就要尽量全面地对整个流程进行评估，最大限度减少阻碍项目工程发展的因素。

4.2 PPP项目设计阶段

公路工程在设计的过程中应该有效结合公路工程技术以及经济、人为等相关一系列因素，只有这样才能在一定程度上促进项目在运营时候的成本得到合理控制。目前因为一部分的公路项目没有科学的做好设计以及实施阶段的造价管控，同时项目的施工没有得到创新，不管是设计方案或者是施工技术方面，对于完善性方面具有很高的要求，此外因为没有对项目的现实性做出科学的分析判断，导致工程的后期目标和前期设计存在比较大的出入。

4.3 PPP项目投标阶段

使用招标的方式来确定与政府合作的投资方是PPP模式选取合作方时最主要的方式。招标方在严密论证项目可行性的前提下，对前来应标的所有企业进行严格审查，并寻找第三方专业人员对投标企业进行准确评估，了解其公司情况。在对比分析后，选择最合适的合作方，与之签订合作合同，并在合同上列明双方所需承担的风险与责任。

4.4 PPP项目执行阶段

（1）施工阶段。在PPP模式下的公路施工中造价管控要从以下几方面入手：其一，应重视工程材料的科学管控，保障工程材料质量，避免材料中掺杂劣质材料，影响工程质量，降低工程成本。其二，对施工现场进行管控，保障工程施工质量，降低其他因素对工程质量、进度、成本等的影响。其三，加强工程监督，由专业部门进行监督，保障公路工程质量与成本形成正比，保障工程质量，降低公路工程成本，提高造价控制与管理水平。在PPP管理模式中，工程实施阶段需具备的相关信息既包括项目施工方案，又包括工程造价等文档清单。若相关管理部门没有收到这一系列文件，则可能导致工程纠纷无法得到合理解决，影响整个工程的施工效果。在PPP项目施工阶段中，由于施工单位和企业忽视对公路工程造价进行科学的计划分析，导致在施工过程中盲目追求速度而忽略整个工程的质量，使工程质量无法满足要求。例如，在PPP项目模式管理中，相关财政监管部门监管不到位，只关注财政预算的费用，忽略了对土建工程施工中的质量进行合理的评估和监督，并且没有与施工中的周围环境相结合，忽略了施工中关于材料运输的费用，这也是导致PPP项目运行困难的重要因素。

（2）运营结算阶段。在工程运营与结算阶段，最显著的问题是如何管理成本资金。尤其是在项目结款时，为了获取更大的利润，相关项目投资方可能会采取一些不正当手段来达成自己的目的，比如使用虚报成本价格或阴阳合同等方式。这样就会造成工程纠纷，导致项目无法正常结算。

4.5 移交阶段

运营阶段是PPP项目的关键阶段，是PPP项目开始实施并产生效率的关键阶段。需要注重项目的融资管理、绩效监测、支付与维护，还需要制定定期评估机制，每3-5年需要进行一次中期评估。同时政府相关部门也需要对PPP项目的信息平台进行全面的监察，以保障PPP项目的正常运营。

现阶段，为了更好地适应PPP项目的发展，相关部门管理者在公路工程造价管理过程中，需要跳出传统的发展模式，政府不能处于被动的地位，应积极主动地发挥其主观能动性。在PPP项目的新型模式中，双方互为合作者，是一种平等的合作关系。双方合作应以合同为基础，在合同规定的权利和义务范围内为公共事业做出贡献。

5 结语

总之，通过分析可知，PPP模式属于一种全新的模式，在我国还处于初级阶段的过程中，虽然该模式背景下的工程造价控制工作不仅能为社会资本带来较大的经济效益，与此同时还能给政府带来一定的经济效益，但现阶段PPP模式在运行的过程中也存在着一系列问题，所以要建立项目示范机制、提高业务指导等方式，加强PPP模式下的公路工程全过程造价管理，充分的为我国公路事业的发展提供良好的保障。