乡村振兴战略背景下破解农村土地资源问题研究及对策——以山东省诸城市为例

李忠云 马骁轩 赵海涛

1.山东理工大学 山东淄博 255049；2.山东省诸城市自然资源和规划局 山东诸城 262200

党的十九大报告提出了全面实施乡村振兴战略，结合诸城市自然资源工作实际，通过实地考察、深入调研，找出当前土地资源面临的问题，提出针对性的建议和对策。

1 诸城市乡村振兴战略背景下土地面临的问题

（1）开发力度和总体规划有待提高。从调研的数据上分析，诸城市土地开发强度与先进地区和国际公认的土地开发强度比较还有一定的空间，土地开发潜力较大，也是导致亩均产出效益较低，土地集约节约利用约束性不强的原因。

（2）城乡建设用地结构不尽合理。通过全市自然村庄现状分析，按照中心村保留型、衰败村撤并型、近郊村棚改型，统筹安排社区产业及居住用地，推动基础设施较差的村庄拆村并点，实现小城镇带社区、社区带自然村的发展模式，稳步推动农村产业发展和农村人口转移。

（3）农村耕地保护难度增大。从农用地结构上来看，耕地资源保有量大，保障耕地数量的压力较大，林地、园地数量较高，有利于生态环境保护。从未利用土地面积来看，经过土地开发适宜性评价，在目前经济水平下可供开发的未利用地很少，未来耕地占补平衡压力很大[1]。

（4）耕地后备资源以及肥力贫瘠化严重。通过对我市耕地后备资源分布情况分析，目前易于开发可用于占补平衡的未利用地零星分布，不利于项目立项，随着耕地后备资源的枯竭，耕地保护和占补平衡的压力越来越大。同时，部分新增耕地只注重土层厚度、平整度、灌溉排水等因素，培肥措施未能及时跟上，导致土壤肥力得不到提升。

（5）耕地监管难度以及利用成本加大。按照上级要求，占补平衡项目的新增耕地主要以种植粮食作物为主，严禁建设占用、栽植林果及撂荒。由于后期管护不到位，致使项目不能充分发挥长期效益。建设占用导致的耕地占补平衡、永久基本农田保护等需要大量可开发后备资源，因剩余量过小，直接影响农村土地资源的充分利用和生产生活环境[2]。

2 存在问题的原因分析以及对策研究

2.1 存在的问题原因及分析

（1）农村土地后备资源匮乏。后备资源匮乏受多种因素的影响和制约。主要因素之一是由于经济社会发展较快，建设占用补充耕地较多，经过近20年的占补平衡项目实施建设，后备资源容易实施的平原镇街园区已基本实施完成，剩余未利用地多分布在南部山区、丘陵镇，开发难度加大。

（2）新增耕地质量不高。一是近几年立项实施的耕地占补平衡项目，主要分布在自然条件不好，土层薄且土质贫瘠的偏远山区和丘陵镇，项目实施难度大。二是项目还需要配套田间道路、水利设施道路，投资比例较大，在新增耕地上的投资比例就相应减少。三是没有利用技术手段按照新增耕地规定的标准要求严格把握质量[3]。

（3）新增土地后期监管不足。一是项目所在村对项目后期管护意识差。群众普遍存在道路、水利配套设施等单体工程管护是村集体的事，与个人无关的思想。二是项目缺少后期管护资金，且多分布在偏远山区、丘陵镇等地区，当地村集体经济底子薄，无力承担后期管护费用。三是后期管护制度不健全。耕地监管的政策考核注重对立项实施、新增耕地验收等环节，而新增耕地能否发挥出应有的作用，缺乏有效的后续监管。

（4）新增土地肥力不足。一是项目缺少地力培肥资金，在项目预算中没有列支地力培肥资金。二是新增耕地地力条件差，承包户对地力培肥投入不足。三是缺乏劳力对新增土地进行物质投入。目前农村年轻人基本全在外打工，他们往往不愿在新增耕地上过多投入地力培肥资金。

2.2 对策和建议

（1）加强国土空间规划管控，保障生态宜居土地资源。根据乡村振兴用地新的用地模式需要，灵活预留部分国土规划空间，保障乡村振兴生态宜居建设现实需要，协调好乡村发展、生态保护、耕地保护的关系。

（2）积极稳妥推进增减挂钩，不断拓宽发展空间。城乡建设用地增减挂钩政策是新型城镇化建设土地资源支撑的切入点和突破口。要大力开展增减挂钩工作，完善补偿标准，强化资金保障，采取强有力的推进措施，规范有序地搞好项目实施，拓宽用地保障渠道[4]。

（3）加大土地整治投入，做好低丘缓坡未利用地项目立项，选取合适的区域作为起步区，争取列入上级扩面试点范围，努力拓展发展空间。实施好高标准农田建设项目，深挖耕地后备资源潜力，加大资金投入力度，提高耕地占补平衡能力。

（4）研究制订符合我市现代农业发展的设施农业发展政策，保障现代农业发展需要，科学合理利用土地资源，稳步开展已划定永久基本农田内的不实耕地核实整改补划工作，助力乡村振兴计划。

（5）培肥地力，提高粮食产能。一是在项目预算中安排地力培肥资金，由市自然资源和农业农村部门联合对土壤进行检测，针对性追加有机肥，提高土壤肥力。二是积极引导承包户增加对新增耕地地力投入，充分利用秸秆还田、增施有机肥等措施提高土壤肥力。

3 结语

从调研的数据分析，结合诸城市目前的土地资源禀赋、利用特点和承载能力来看，乡村振兴建设对土地资源的需求既有机遇和希望，也有挑战和压力。当前国家对耕地保护更加重视，推进乡村振兴工作，必须立足自身，走内涵挖潜的路子。在乡村振兴计划中要吸引各类资源包括资金、人才到农村中发展，提升土地资源的利用率。