城管执法体制改革的思考

尚争先

偃师市公安局 河南偃师 471900

1 存在的问题

1.1 相关法律保障机制不健全

目前,尚无城市管理及执法专门的上位规范性文件。全国没有一部完整的城市管理与执法方面的上位综合性法律法规,对城市管理的概念、范围、职责、实施机构、体制机制做出一个明确的界定。尽管部分城市管理机构受委托具有依据部门法律、法规行使行政处罚权的权力,但缺乏配套的法律措施和行政强制权,执法效果大打折扣[1]。一是城管综合行政执法的依据主要是各单行法律法规,规定分散、条目众多,城管机关的职能定位不明确,城管执法的法律依据和法律地位经常被质疑。二是《行政处罚法》和《行政强制法》对执法的规范性和程序性都有着很高的要求,但缺乏保障行政执法实效性的手段,程序复杂、时间较长,无法对违法行为进行及时查处,影响了执法效率,在实际执法中催生了以罚代改现象。

1.2 对城市管理重视不足

城市建设“重建轻管”的思想在很多地区都是普遍现象,发展理念的偏差和缺失导致城市规划、建设、管理脱节,建设没考虑运行管理的衔接与顺畅,不配套、欠账多。有些城市大搞、特搞政绩工程、形象工程,大力发展“建设经济”,干部考核晋升看“建设”、“固定资产投资”等,形成城市运行中一条腿长、一条腿短。管理理念落后在一些经济发展程度不高的城市表现得更为明显。

1.3 城市管理缺乏有力的保障

各地对城市管理十分重视,但因缺乏城市运行意识,对城市管理的系统性认识参差不齐。加上中央统一指导缺失,各地城市管理部门名称和职责均是由当地政府设定。城市管理缺乏有力的保障。综合行政执法涉及面广,执法工作中暴力抗法、扰乱执法现象时有发生。黑河市机构设置,由市公安局分管治安工作的副局长或治安大队队长兼任市执法局副局长,由公安局派驻警力成立综合执法治安大队,独立行使案件处理权,保障执法工作的顺利开展。

2 对城管执法体制改革的思考

2.1 优化执法方式,提高服务意识

许多城管执法人员在实际工作往往总是为了完成工作任务而疲于奔命,很少有思考的时间,思想认识上还没有从过去“管控”的思维中转变到执法与服务并行的理念上来。执法者应当树立起执法与服务并重的意识,在执法中融入服务意识,根据不同执法管理对象的性质和特点,使用不同的针对性管理措施,这样既可以增强护法律威严,又有助于提高执法的服务效果。城管执法本质上是人对人的管理,在执法实践过程中,把执法对象当服务对象对待,坚持“以人为本”,文明执法。当然,这种意识和方式上的转变也是双向的,既需要执法者自身率先强化思想教育、职业道德教育、法律知识培训,提高自身的综合素质,也需要公众加强法律法规学习,提高文明素养。这不是一蹴而就可以完成的,是一个漫长的转变过程,因此,作为执法者要看到这一趋势并率先垂范,通过自身执法方式的转变去引导市民群众对城管执法观念的转变,营造良好和谐的执法环境。

2.2 推进城管执法的法制化、规范化

法制是克服城管执法随意性的重要手段,是重塑城管形象的一条有效途径。目前深圳在街道这一层面的城管执法中随意执法的问题相对突出,而市、区城管局在这方面就相对规范。但要切实解决这一问题,还应借助法制手段对其进行规范和调整。推进城管法制化的进程关键在于建立一套完整的城管法规体系。我国政府相关文件已经明确提出：“理顺城管执法体制,提高执法和服务水平。完善行政执法程序,规范执法自由裁量权,加强对行政执法的监督,全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度,做到严格规范公正文明执法。”中央已经非常准确的指出了城管最需要解决的问题,而2013年8月7日深圳市人大通过的《深圳经济特区城市管理综合执法条例》已经为深圳城管的法制化奠定了基础。可见,城管执法的法制化是一种必然趋势。

2.3 创新城管基层执法工作的宣传教育机制

从深圳城管工作的现实观察,市、区城管局在城市管理法规宣传力度,和对市民的行为引导方面比街道执法队更加重视,手段更加多样。但是,街道执法队往往很少主动进行城管基层执法工作的宣传与教育,甚至还经常躲避、拒绝媒体的采访、沟通。一是,要强化基层城管执法部门对新闻舆论引导。基层城管部门往往直接面对执法对象,更了解社情民情,因此更应注重与新闻传媒和市民群众的沟通。可以推行诸如与电视台合作开设专栏节目,开通城管政务微博,在辖区内设立了城管服务站接受市民的咨询并提供相关服务,制作城管执法公益广告、宣传手册等宣传引导方式[2]。通过这些多样化的宣传形式,主动营造一个较好的舆论环境,确保可以在一定程度上转变城市执法人员在城市管理中的负面形象,不断引导全社会树立正气,转变市民对城管执法人员及其执法行为的认知度,增强正面效应。二是,加强与社区间的合作,提高对市民教育引导力度。基层城管执法部门许多执法活动是可以通过与社区城管工作人员联合开展的,借助社区工作人员和市民的日常接触,加强对市民的了解,为开展城管工作提供更多的帮助。同时执法人员也可以借助城市社区平台,积极主动进行诸如垃圾分类、商户门前“三包”等城市环境教育,并向城市居民宣传城市管理法规和知识,提高市民城市意识与环境意识。

2.4 要推进内部管理机制创新

执法效能低下这一问题无论是市、区城管局还是街道执法队都同样存在,这一问题从本质上来讲,是内部管理机制问题。也就是说,如果内部管理制度不完善,执法队伍整体素质和执法能力低下,就难以有效的完成复杂的城市管理工作。因此,政府部门要重视执法部门内部相关管理机制的建设,将其作为执法工作的重点。城管执法队伍中普遍存在职工、临聘人员不想干、不愿干的现象,面对这种问题,可以建立以下三种不同的机制：第一,责任机制。根据实际工作需要,明确不同规模执法队伍的具体岗位职责,将相应的工作目标和任务,切实落实到每个小组和成员身上,逐渐构架自上而下完善执法责任体系,促进管理模式的良性运行。第二,用人机制。城市管理工作的实施主体是人,人是执法工作任务完成的关键,这就需要在进行管理管理时,完善执法队伍用人机制,建立一支高效、文明的执法团队。同时还要注意积极营造良好的执法氛围,以“公平、公正、公开”原则建立职工、临聘人员绩效工资制度。第三,内部管理机制。建立完善高效的内部管理规章制度,用制度进行队伍管理,约束执法人员的行为。

3 结语

随着我国城市化进程的加快，城市管理执法体系已成为城市管理的一项重要制度，但在实践中，存在执法力度加大、缺乏法律依据、责任不明确、执法质量低等问题。人员在一定程度上阻碍了城市的发展。因此，应尽快改革城市管理执法体制，改变落后的执法方式，促进城市管理执法法制化，创新城市管理宣传教育机制和内部管理机制。各部门，优化城市管理，促进城市管理水平的提高。