供给侧改革视角下控制性详细规划优化路径

邓松志

（新郑市自然资源和规划局，河南 新郑 451100）

1 供给侧改革的含义

供给侧改革的相关概念由我国中央财经领导团队在2015年会议中首次阐明，随后其成为我国经济工作的主要核心理念，为相关经济形势的优化以及建设指明了前进方向。在党的规划路线中，供给侧改革的深化工作与建设现代经济处于共同发展的阶段。通过加强供给侧改革，能够有效提高未来经济活动的可靠性与灵活性，降低出现不良问题的概率。因此，供给侧改革属于重要的工作开展原则，需要进行深入结合与研究，达到改进活动质量的目标。根据供给侧改革的含义能够发现，通过加强与优化供给能力，使其满足我国群众的基础需求，并进一步适应未来的发展方向，有利于提高物质文化的建设效果，符合生态条件的需求。因此，需要进一步解放传统工作中的劳动力，并应用结构调整的措施，达到降低无效供应的目标，实现需求灵活适应的效果，提高生产率。

2 供给侧改革视角下控制性详细规划优化对策

1）完善需求与供给流程。在供给侧改革的视角下，控制性详细规划应当采取有效措施，完善需求与供给流程中的隐秘问题，进一步强化自然与社会属性叠合信息效果，达到先需求后供给的目标。相关部门应当以数字化空间图进行操作标准，达到统一应用的工作开展方式。控制性详细规划需要在合理的数据基础上进行编制，确保能够为重点区域主题进行定向供给，降低出现问题的可能性，实现良好的发展目标。

2）应用分层标准进行处理。通过供给侧改革视角，能够发现控制性详细规划的新思路。由于基础规划标准属于传统经验指标，无法有效适应当前社会的基础现状。因此，可以通过建立合理分级、应用多样化供给流程的方式，提高措施适应程度，达到良好的发展目标。针对公共服务的基础成本，应当以群众的收入状态作为基础指标，并结合生活内容情况进行分析，完善对应标准。在进行规定的过程中，应当基于适当超前的概念，实现引导、管理、调整需求的效果。

3）结合责任与优先顺序进行管控。在供给侧改革的视角下，控制详细规划工作应当明晰相应的主体责任内容以及优先处理顺序。通过合理的决策逻辑，能够使市场环境在引导条件下实现平衡目标，有利于其他供给的进一步强化。政府需要在生态、公共服务、基础设施建设等方面明确相应责任，并集合优先顺序进行后续的建设活动。控制性详细规划还需要结合环境状态，进行群众的生活条件改善操作，尽可能实现以人为本的目标，完善城市欠缺体系，提高发展的可靠性。

4）加强分级管理操作。治理结构属于分级模式，需要与相应的主体和治理内容进行关联，才能够达到良好的应用效果。通常情况下，需求主体属于群众，包括居民、市民等。而对应的治理主体则与行政区块有关，在控制性详细规划的过程中，应当明确层次社会概念，进一步强化治理主体，使其能够与群众的需求进行结合，达到监督与管控的目标。

3 供给侧改革视角下控制性详细规划保障措施

在现行制度的框架下，规划管理应充分借鉴国内城市先进经验，以提升控规修改审批工作效率为突破口，形成优化控规管理工作的政策文件。从编制方法、规划调整、审批程序、管理支撑4个方面提出以下保障措施。

1）改进控规编制方法。第一，通过分层编制解决控规依法行政的刚性管理需求与土地开发不确定性之间的矛盾。改变原来控规编制一步到位，缺乏层次管控的做法，建立从地区到地块地分层编制与审批制度，具体分层可按各地市结合实际情况划分。地区作为多规合一的技术协调平台，制定城市的发展底线和公共利益等刚性要求，实现城镇建设用地全覆盖。地块作为多规合一的项目实施平台，根据市场需求进行动态编制，在保障城市的发展底线、公共利益的同时，适应经济社会发展，灵活安排用地功能和相应的规划控制指标。第二，根据国土空间分类管控的要求，针对不同管理对象，选择多样化的管控内容和手段。第三，可精简规划成果，现行《广东省城市控制性详细规划编制指引（试行）》规定“控制性详细规划的成果包括技术文件、法定文件和管理文件”。在实际编制成果中，管理文件中的绝大部分内容是对法定文件和技术文件的重复，增加了编制工作负担，使实际管理无所适从，建议明确控规成果由“法定文件”和“技术文件”两大部分组成。

2）动态维护控规。控规作为法定规划，一经批准，未经法定程序不得修改与调整。规划的严肃性也造成了规划对城市发展变化的适应性变差，同时，调整程序的复杂性也造成了部分地市批规划的积极性不如编规划的积极性高，导致在规划实施中发生一些程序不合法的情况。未来随着国土空间规划基础信息平台的逐步建立与完善，依据《自然资源部办公厅关于加强国土空间规划监督管理的通知》的要求，要建立规划编制、审批、修改和实施监督全程留痕制度，要在国土空间规划“一张图”实施监督信息系统中设置自动强制留痕功能；尚未建成系统的，必须落实人工留痕制度，确保规划管理行为全过程可回溯、可查询。在信息化和数字化的发展趋势下，规划的实施、修改和审批必然更加规范化和公开化。因此，有必要结合多部门共建共享的基础信息平台，以及平台上整合的生态环境底线、自然与历史文化遗产保护、城市安全等强制性要素信息，快速开展规划修改必要性论证和部门意见征求平台推送，各专业部门也可结合基础信息平台与本部门分管空间信息快速反馈意见，进一步缩短论证和部门征集意见的时间，从而提高控规修改的效率，以适应高效率、精细化的城市建设管理需求。

3）建立全域覆盖的控规管理体系。第一，探索建立新型规划传导机制，法定图则有效承接上层次规划在建筑总量、开发边界等刚性管控要求。第二，研究并制定刚性约束、弹性适应的图则编制方法和表达方式，满足片区开发总量、主导功能、公共配套设施、市政交通设施等刚性管控要求的前提下，为具体项目实施预留弹性空间。第三，研究通过附加图则管理方式进一步推进法定图则编制内容的精细化管理，加强对城市设计相关要求的管理。

4）强化控规管理支撑。第一，依托现有规划管理信息系统，将控规与各类空间数据做好统一坐标格式的整合。第二，建立控规管理的“一张图”系统，整合规划编制动态信息，重点完善将各层面规划与控规在程序上和重点上充分衔接，确保在编规划与已批规划之间互相协调，保障规划成果质量。第三，建议明确在控规编制时同步开展城市设计，城市设计内容和要求纳入控规，并落实到相关指标。

4 结束语

综上所述，目前，国土空间规划工作聚焦的重点还是在总体规划上，因为总体规划阶段的各类指引、要求等配套文件相对完善。未来随着省、市、县的国土空间总体规划陆续批准实施，在新的总体规划指导下，需要开展新的控规编制。总体规划报批后的详细规划如何延续、继承和创新，目前尚未有明确的要求，各地也都在开展积极的探索。为此，还应当结合供给标准，将传统的单一管理方式转变为分级管理方式，达到供给需求统一的目标，提高经济运转灵活性。针对供给侧改革视角下的控制性详细规划内容进行分析，有利于相关活动的进一步开展，能够实现优化与平衡的目标。