我国机关档案利用制度研究

摘 要：我国机关档案利用制度有利于充分发挥机关档案的应用价值，满足公众知情权，提升政府公信力。机关档案利用制度建立之初以内部利用为主，后期逐步建构起外部利用制度，《机关档案管理规定》体系化了既存机关档案法律、法规。机关档案利用制度仍然存在程序、自由裁量权、个人信息保护等问题，需要通过修改法律、法律解释、建立案例指导制度等予以完善。

关键词：机关档案；利用；程序

机关档案的利用，是指对机关档案的阅览、复制和摘录，既包括机关的内部利用，也包括企事业单位、团体、其他组织、公民个人的利用。①本文系统论述机关档案利用制度的价值、形成及历史发展过程、存在的问题及完善的对策等问题，总结历史经验，分析当前困境，力求提出建设性意见，推动机关档案利用制度不断完善，充分发挥机关档案的历史价值。

1 机关档案利用制度的意义

机关档案是指机关在公务活动中形成的，对国家和社会有查考、利用和保存价值的各种形式、各种载体的历史记录。机关档案利用制度系统规定了机关档案利用的主体、程序、效力等具体问题，科学有效地机关档案利用制度有助于发挥档案本身的利用价值、满足公众知情权、建设服务型政府，提升政府公信力。

第一，发挥档案的利用价值。科学有效的机关档案利用制度能够最大化机关档案的利用价值。举例而言，最高人民检察院的“一号检察建议”是机关档案价值充分发挥的最新例证。最高检在办理性侵幼儿园儿童、中小学生犯罪案件的过程中，积累了大量档案，涉及到校园安全管理、教职工队伍建设、青少年法治教育等与教育部职责紧密相关的问题。在充分研究论证的基础上，最高院在2018年10月向教育部发送“一号检察建议”，这是历史上首次以最高检名义发出的检察建议。如果最高检仅仅将收集整理的预防青少年犯罪的档案归档管理，不能充分利用机关档案内部利用制度，那么相关档案就无法发挥它应有的价值。第二，满足公众知情权，提升政府的公信力。“知情权又称知悉权、资讯权、信息权、了解权，是公众从官方或非官方的渠道获取信息的自由和权利。”[1]机关档案除了国家机构使用之外，其他组织和个人也可以利用，从如下两个方面看，机关档案利用制度满足了公众的知情权。

2 我国机关档案利用制度的发展历程

我国机关档案利用制度主要规定在《机关档案工作条例》《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》《中华人民共和国政府信息公开条例》《机关档案管理规定》等法律法规中。根据利用主体的不同，我国机关档案利用主要分为内部利用和外部利用。内部利用是指档案制作机关及其上级主管机关对档案的利用；外部利用是指其他机关、团体、企事业单位、公民个人对机关档案的利用。

2.1 发展初期：内部利用为主

中办、国办在1983年4月印发的《机关档案工作条例》是我国最早的机关档案利用规范性文件。它规定机关档案部门保管的档案主要供本机关和上级主管机关使用，根据档案的机密程度和利用范围，规定了不同的审批手续。虽然该规范同时规定经过上级主管机关批准，档案的制定和保存机关可以对外提供利用。但是外部利用制度的申请主体、申请范围、批准程序、是否存在法律救济途径等关键性信息都未明确，因此在很长一段时间内，机关档案的外部利用实践很少。

2.2 逐渐完善：建构外部利用

《档案法》和《档案法实施条例》具体规定了档案的外部利用程序，②逐步完善了机关档案利用制度。根据《档案法》第20条的规定，机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用有关机关保存的档案。根据《档案法實施条例》第22条的规定，各级各类档案馆应当为社会利用档案创造便利条件。提供社会利用的档案，可以按照规定收取费用。相比较于《机关档案工作条例》而言，《档案法》和《档案法实施条例》从主体、范围、程序、保障等方面规定了更为细致的机关档案外部利用制度。

2.3 我国机关档案利用规范的系统化考量

机关档案规范虽多，但相互之间缺乏衔接。基于此，2018年10月，国家档案局制订发布了《机关档案管理规定》。这部规章综合考量了所有机关档案规范之间存在的衔接问题，为机关档案管理工作提供了系统性的法律规范。

《机关档案管理规定》系统化、体系化机关档案利用法律规范主要体现在两个方面。一是机关档案利用规范与《中华人民共和国保守国家秘密法》相协调。根据文件的性质和影响范围，《保守国家秘密法》明确规定了文件的密级及其公开问题。机关、组织、公民个人在利用机关档案时，必须根据不同的密级选择不同的程序。《机关档案管理规定》第46条明确规定机关应当积极开展档案利用工作，根据档案的密级、内容和利用方式，规定不同的利用权限、范围和审批手续。二是机关档案利用规范与《政府信息公开条例》相协调。为了保障公民、法人依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，我国制订了《政府信息公开条例》，明确规定了政府主动公开的信息和公民依申请公开的内容。《机关档案管理规定》主要在政府信息主动公开制度上作了具体性规定和系统化考量。

3 我国机关档案利用制度存在的问题及其完善

虽然我国机关档案利用制度日趋完善，但是仍然存在规范衔接、公民个人信息保护、权利救济等问题。

3.1 机关档案利用制度的程序问题及其完善

《机关档案管理规定》系统化考虑了机关档案利用制度的程序问题，根据密级、内容和利用方式规定不同的利用权利、范围和审批手续建立健全机关档案利用制度。但是这项规定仍然过于笼统，欠缺实际操作性。

我们认为程序问题关系到制度的操作性、实效性，关系到法律的权威性。完善机关档案利用制度的程序问题主要有三种方式。第一，修改《机关档案管理规定》。因为立法者预见性有限，法律一经制定就已经落后于实践需要。因此，在《机关档案管理规定》修订时完善程序问题是一种可行方案。第二，制定规范性文件，专门规定程序问题。考虑到《机关档案管理规定》刚刚实施，距离下次修订时间尚久，制定规范性文件，专门规定程序问题是一个更为及时有效的方法。考虑到机关档案利用的性质以及法律适用的统一性，建议由国家档案局统一制定规范性文件，避免地方差异性。第三，运用法律解释方法，明确程序问题。与法律修改或者制定新法相比，法律解释方法具有天然的成本优势。国家档案局可以通过法律解释的方法细化机关档案利用制度的程序问题，为实践明晰规范依据，优化机关档案利用制度的理论与实践。

3.2 机关档案利用批准的自由裁量问题及其完善

根据《机关档案管理规定》，机关保管的档案对外提供利用的，需经本单位负责人批准。机关档案利用批准的自由裁量问题主要表现在三个方面，一是法律、法规没有规定批准的标准问题，批准者可以自由裁量；二是作为个体的单位负责人在批准机关档案利用申请时，主观性考量较强，缺乏必要的监督；三是当单位负责人否决机关档案利用申请时，申请人的权利救济途径有限。

基于以上论述，我们提出如下对策。第一，明确机关档案利用审批标准。没有标准就没有约束，没有约束，权力就可能滥用。我们可以从两个方面明确审批标准问题。一是运用法律解释方法，明确《政府信息公开条例》第十三条的具体含义。二是建立国家档案局定期发布机关档案利用审批标准案例指导制度。遵循先例是普通法国家的一项重要的司法制度，虽然我国是大陆法系，但是我国也早已建立了案例指导制度。[2]建议国家档案局定期发布机关档案利用审批标准指导案例，约束审批者自由裁量权，指导申请者合理运用权利。第二，明确法律救济途径。没有救济就没有权利。当机关档案利用申请被拒绝时，申请人应当有权提起行政复议和行政诉讼。

3.3 个人信息保护问题及其完善

利用机关档案是一项法律权利，但是任何法律权利都具有界限。机关档案涉及大量的个人信息，不得侵犯个人信息就是机关档案利用权利的界限之一。法院在行使职责过程中收集、整理的档案是机关档案涉及个人信息的例证之一。法院裁判文书中一般都包含当事人的姓名、身份证号、职业、住址等个人敏感信息，当把这些信息用于判决文书上网、共享给征信部门用作信用惩戒时，就必须要注意个人信息保护问题。

要解决好上述问题，可以从两方面著手。第一，合理界定机关档案利用权利的理论界限。当出于公益而利用机关档案时，个人信息保护应当妥协；当出于私益而利用机关档案时，应当通过法益衡量方法，在机关档案利用权利与个人信息保护之间作出合理区分。第二，依法严惩侵犯公民个人信息行为。严格执行刑法规定的侵犯公民个人信息罪，切实预防假借利用机关档案之名，行侵犯个人信息之实。

注释

①虽然直到2007年，我国才通过《中华人民共和国政府信息公开条例》比较详尽的规定了政府信息主动公开制度，但在实践中，机关档案主动公开制度一直存在。对于主动公开的机关档案，组织和个人都可以根据需要合法的利用。因此，本文主要关注那些未主动公开的机关档案的利用制度。

②虽然《档案法》和《档案法实施条例》是综合法法律法规，不是机关档案的专门性规范，但是毫无疑问，这两部法律法规同样适用于机关档案工作。

参考文献

[1]李志强.政府信息公开与公民行政知情权[J].中共中央党校学报，2013，17（1）：63-66.

[2]陈兴良，吴光侠，陈瑞华，等.中国案例指导制度研究[J].政法论坛，2014（6）.

作者简介

张寒雪，女，汉族，山东省蒙阴县，本科，西安建筑科技大学，环境艺术设计专业。