提高专项资金使用绩效助力脱贫攻坚目标实现

高淑芳

摘 要：本文通过某省对扶贫专项资金开展绩效评价工作的案例，总结经验、发现问题、剖析原因并提出绩效改进建议，为提高财政扶贫专项资金使用绩效，以更经济的投入、更有效率的实施获得更好的扶贫效果提供借鉴和改进思路。

关键词：专项资金；脱贫攻坚；绩效评价

1 项目背景

党的十八大以来，以***主席为核心的党中央把脱贫攻坚纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，摆到治国理政的重要位置，吹响了打赢脱贫攻坚战的进军号。党的十九大明确作出了“中国特色社会主义进入新时代”和 “我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”的重要判断。

脱贫攻坚是政府公共职能。近年来，财政支出需求不断扩大，财政收入持续下降，二者之间的不平衡由于经济下行客观压力和减费降税等一系列惠民举措呈现扩大趋势，提高财政资金支出效率和使用绩效时不我待。自2002年十一届全国人大五次会议预算审查结果报告提出要“健全支出绩效考评机制，加强预算绩效管理，提高资金使用效益”以来，中央及各地试点探索、完善制度，十九大提出了“全面实施绩效管理”，2018年中共中央、国务院出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，拟通过全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，旨在推动财政资金聚力增效，以提高公共服务供给质量。

2 基本情况

2.1 项目概况

省贯彻国家精准扶贫精准脱贫方略，结合人口多、底子薄、欠发达、不平衡的实际省情，制定该省扶贫规划和方案，安排财政专项资金，着力改善民生，夯实发展基础，推动贫困地区和贫困人口限期脱贫。根据中省文件，财政专项扶贫资金是指中央和地方各级财政预算安排用于支持农村贫困地区、少数民族地区、国有贫困农场、国有贫困林场等加快经济社会发展，改善扶贫对象基本生产生活条件，增强其自我发展能力，帮助提高收入水平，促进消除农村贫困现象的专项资金。财政专项扶贫资金按使用方向分为发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、国有贫困农场扶贫资金、国有贫困林场扶贫资金、扶贫贷款财政贴息资金及其他财政专项扶贫资金。为更好地发挥财政扶贫专项资金支出绩效，用更少的钱办更多的事，该省对财政扶贫专项资金支出绩效自评的基础上对其中的发展资金开展复评工作。

2.2 抽样原则

根据资金量大，分布面宽，代表性强，社会关注度高的原则，选择其中8个贫困县开展现场评价，抽样资金占全省发展资金总额的9.56%，样本具有代表性。

2.3 指标设计

结合扶贫专项（产业发展）资金的特点和政策目标要求，参考财政部《预算绩效评价共性指标体系框架》，按照结果导向、优化决策、规范管理、提高绩效的目标要求，对财政扶贫（产业发展）专项资金按项目决策、项目管理和项目绩效三个一级指标，分解为18个二级指标和30个三级指标，详见下表1。

2.4 总体评价

总体上看，决策依据充分，总体目标清晰，完成了各评价年度省委、省政府确定的扶贫移民民生工程目标和“十二五”、“十三五”规划的阶段目标任务，评价结果等级为优。通过评价，该省在财政专项扶贫资金的预算安排及使用方面有成功经验，也取得了较好的成绩，但也存在可以进一步提高绩效、需要改进的地方。

3 评价结果

3.1 取得的相关经验

一是明确目标任务，细化量化可考。

该省扶贫和移民工作局根据省政府办公厅各年度重点任务和目标要求，和专项资金一起分解下达目标任务至各地，根据清晰量化的目标任务分解表对样本县进行核实确认，均按时按量完成任务，部分县超额完成任务。

二是坚持党的领导，逐级贯彻落实。

该省根据中央精神及时印发扶贫开发纲要，在党的委员会议上通过《集中力量打赢扶贫开发攻坚站、确保同步全面建成小康社会的决定》，省人民代表大会常务委员会公告颁发全省《农村扶贫开发条例》，省人民政府印发《十三五脱贫攻坚规划》，在总体规划引导下出台基础设施、文化、产业、卫生等扶贫专项规划，并确定责任部门和责任人；财政、发改、扶贫移民部门联合颁发《扶贫专项资金管理办法》；简政放权，由省人民政府办公厅出台文件，按责任、权力、资金、任务“四到县”建立扶贫审批权下放制度。通过上述措施，坚持党的领导，制度先行，确保正确的决策贯彻落实。

三是科学分配资金，提高管理效率。

根据该省专项资金管理办法，财政专项扶贫资金主要投向中央和省确定的连片特困地区和扶贫开发工作重点县，分配时围绕减贫工作目标，按照规划分配、因素测算、据实据效等方法進行分配，由该省财政厅会同省扶贫移民局根据年度扶贫工作计划，拟定财政专项扶贫资金（发展资金）分配方案，报分管省领导审定后，按责任、权力、资金、任务“四到县”的扶贫审批权下放制度，给予项目县更多实施自主权，提高专项资金管理使用效率，确保扶贫工作实效。

四是完善制度建设，强化内部控制。

为确保资金安全，在简政放权的基础上，该省各级管理部门积极做好相关服务和管理工作。通过完善制度建设，加强内部控制管理，将权力约束在制度的笼子里，确保资金安全。如：省财政厅、省发展改革委、省扶贫移民局《关于印发<*省财政专项扶贫资金管理办法>的通知》对项目资金的预算与分配、使用与拨付、管理与监督进行了明确。《*省财政专项扶贫资金项目公告公示实施办法》《*省财政专项扶贫资金县级财政报账制实施办法》、《*省财政支出绩效评价管理办法》等办法，细化明确了公告公示的主体、内容、方式和市、县、乡（镇）三级资金监管责任及绩效评价的细化标准和具体程序。通过改进服务方式，提升公共服务质量和效率。如：农业部门向每个村派驻农技员，指导农户提高种植和养殖水平等。

五是自评为主抽（复）评为辅，全面落实绩效管理。为提高财政专项扶贫资金使用绩效，更好的完成脱贫攻坚目标任务，该省开展了以自评、委托中介机构抽评和专项绩效评价、省财政投资评审机构复评等方式对扶贫专项资金开展绩效评价，根据评价结果指导改进专项资金预算分配与管理，提高资金使用实效。

通过上述管理，纳入复评的地区均能够按照相关文件要求，结合实施地扶贫规划，编制扶贫项目年度实施方案并安排实施。按期完成各年度目标任务。

3.2 项目效益实现情况（根据问卷调查结果）

该次评价采取随机抽样方式，对8个样本县中16个村/镇农户开展满意度调查。其中：31%是贫困户，满意度90.22%；53%是脱贫户，满意度92.52%；16%是非贫困户，满意度93.89%；综合满意度为90.85%。主要反映在以下五个方面，一是基础设施得到加强，综合满意度为91.79%。被抽查地区硬化路、生活用电、广播电视、通信网络等基础设施基本实现了全覆盖。二是社会事业得到發展，综合满意度为92.14%。被抽查地区均实现了九年义务教育、新型农村养老和医疗保险全覆盖，教育水平和医疗保障水平得到了较好提升。三是家庭收入得到增加，综合满意度为90.77%。四是对帮扶方式普遍满意，综合满意度为92.14%。五是对帮扶成效普遍满意，综合满意度为93.33%。

从以上五组数据和现场座谈情况反映，总体满意度非贫困户要好于脱贫户，脱贫户要好于贫困户。一是扶贫工作的整体效应，带动区域内所有农户受益；二是观念差异。本次问卷调查反映，希望可以得到更多的技术扶持的非贫困户、贫困户、脱贫户的比例分别为41.18%、29.17%、18.37%，非贫困户自主学习、寻求自身发展的需求更强烈。因此在扶贫的同时亦要激发贫困户脱贫的主观能动性，促使其转变观念才能从根本上脱贫。三是扶贫工作方式还可进一步优化和改进。例如统筹考虑农村基础设施规划，产业扶持周转金结合农村人口年龄分布特点寻求“造血”机能扶持方式，加大技术扶持、项目选择和指导，探索农村电商的推广使用等。

3.3 需要改进的方面

一是项目安排科学性有待进一步提高。该次评价发现被评价地区项目入库未见项目实施村现有基础设施等资产现状的记录与分析资料。按预算法中第三十二条规定：安排预算应考虑资产存量情况。

二是项目管理水平有待进一步提高。

1）部分地区财务核算不规范，会计基础工作薄弱。如：个别地区财务核算轨迹不清晰、现金大额支付及账簿设置不正确等。

2）个别地区项目管理不严格，存在管理风险。如：项目管理原始资料不完整；验收资料和基础资料主要信息缺失等。

3）农村专业合作社财务基础薄弱，监管不够，贫困户利益缺乏保障。农村专业合作社风险意识不足，尤其是种养殖业专业合作社，未计提风险基金，若遇气候、疾病等不利因素影响而导致停产停业，存在无法保障村集体或贫困户正常收益的风险；部分农村专业合作社内部控制制度不完善或未对合作社的财务进行公示，未见第三方审计或政府监管，不能有效保障贫困户的合法权益。

三是项目绩效方面还有较大提升空间。

1）部分地区发展产业经济长远目标与个别扶困短期任务存在矛盾，有待进一步建立贫困户持续增收的长效机制。

2）部分被抽查村产业扶持基金未发挥效益。经现场调研，无合适的产业投资项目是暂时未使用的主要原因。

3）部分地区农业特色产业还有较大的发展空间。部分被抽查地区基本以传统种养殖业为主，大部分采取农户散养方式，流转土地占比较低，产业发展还处于初级阶段，农户基本靠村上帮扶和农村合作社进行产业发展，缺少外来资本投入，还未形成市场导向的较为成熟的产业链，对持久增收有一定影响。

4）农村电子商务平台未有效利用，销售市场未打开，限制了农村特色产业的发展。纳入评价抽查的村基本都设立或与相邻村共享农村电子商务点，但由于农村电商人才稀缺、缺乏统筹引导等原因，未能有效利用和发挥效益。经问卷调查117名村民，其中78%的贫困户、56%的脱贫户、40%的非贫困户不知道电子商务点用途；其余的被调查人知道电子商务点的主要作用就是购物，也有知道可以销售，但却少有人知道如何通过电子商务平台销售。部分干部和农户反映了网上销售食品质量认证困难、产品推广困难、推广费用难以承担、物流困难等阻碍因素。

4 绩效改进建议

4.1 强化项目管理，确保扶贫成效落地落实

1）进一步在“放”的基础上做好管理和服务工作。一是加强对乡镇、村财务培训，提高财务人员业务水平；二是在有条件的地区采取试点，探索通过政府购买服务方式，对乡镇、村财务实施代理记账；三是督促接受政府投资的龙头公司和农村合作社建立健全内部控制制度，建立风险防范机制；四是省、市主管部门在放权的基础上加强业务指导和监督，提高乡镇、村项目管理水平，规范项目管理和财务核算，确保专项资金使用安全有效使用。

2）提高项目入库科学性，确保扶贫政策精准实施。结合“十三五”脱贫攻坚规划和相关专项规划等，建议选择行政村较少、管理基础较好的县作为试点，全面梳理乡镇、行政村3-5年的项目投入和建设情况，对所有固定资产（含公共基础设施）建立台账管理。在编报村级项目实施规划和方案时，要求提交最近3-5年对该村的财政资金投入、项目建设及基础设施现状的分析，纳入全县总体项目库对申报项目的行政村进行横向和纵向的比较，统筹安排，提高项目入库精准性和科学性，确保精准扶贫政策落地落实。

4.2 完善农村电商协调推动机制，助力脱贫成效持久实现

结合地域特色，在不易发展规模经济的地区大力发展农村互联网经济。建议进一步完善省级相关部门的沟通协调机制，根据《关于促进电商精准扶贫的指导意见》（国开办发〔2016〕40号）文件精神，“盘活”协同联运机制，在坚持政府主导、强化领导责任的基础上，推动不同部门联动、不同区域联动、公私联动、政企联动，结合该省实际，为农户解决难题，使农村电子商务切实发挥作用，真正开启“互联网+农业”的模式。进一步探索完善扶贫长效机制，在积极培育农户“造血”机能的同时，拓宽农户增收的市场和渠道，提升贫困人口自主致富能力，助力脱贫成效持久实现。