检察职权与检察机关内设机构设置改革的思考

摘 要：深入推进司法改革，健全社会主义检察制度，是全面实施依法治国的需要，也是人民的期待。“2015年版检察改革五年规划”提出将规范检察机关内设机构设置。检察机关内设机构的设置与检察职能密切相关，检察机关的内设机构是检察权行使的载体，其设置是否科学合理在很大程度上影响检察职能的发挥。

关键字 检察职权；内设机构；设置；改革

检察机关的内设机构是检察权行使的载体，检察权在不断进行优化和改革，必然要求检察机关内设机构也必须有相应的改革措施。内设机构是检察权分解的组织形态，是检察官行使职权的行政组合，是连接检察机关和检察官的中间环节。纵观检察机关内设机构的发展轨迹，其与检察权的科学内涵、司法理念以及我国国情息息相关。

宪法和法律规定的检察机构各项检察职能都应当有相应的内设机构来承担，不能使检察职能在组织层面落空。同时也应当防止内设机构过度配备而不适当地发展检察职能。在对检察职能进行解读之前，需要对检察职能的相关概念进行厘清，“法律监督职能”、“法律监督权”、“检察职能分解”、“检察职权配置”等表述经常被一起使用，但相互之间没有明确的界分。检察机关行使哪些职权是由法律明确规定的，并随法律的修改而变化，是在实然法律规定的基础上。检察职能具有多层次性，可以从总体上分为侦查权、公诉权、诉讼监督权等几个大类，其中每一类又包括许多具体职权。

1 检察职权内部配置在检察机关内设机构改革中的地位和作用

检察职权中不同属性和运行特征的检察职能及其所要实现的价值目标，决定同一属性的检察职权要由同一内部机构来行使。对国家法律配置给检察机关的检察职权进行科学的分解，应当成为影响和制约检察机关内部机构设置的根本要素。检察职权的内部配置模式对内部机构设置和改革具有以下几方面的功能。

（一）引领作用

对检察机关内部机构进行改革完善，则应当根据检察职权内部配置的逻辑要求，按照对国家配置给检察机关的检察职权分解出来的“检察职权段”或者“检察职权块”，对检察机关现行内部机构设置状况进行对比，找到内部机构设置中不符合检察职权内部配置要求的环节和内容，找准检察机关内部机构改革的切入点，并按照检察职权内部配置的要求确定改革的方向和环节，具体设计和选定应当改革和重新设置的内部机构名称，制定出完整的内部机构改革方案。

（二）调修作用

按照检察职权内部配置标准对内部机构设置的要求进行整体的科学的估算，要综合衡量改革后的内部机构可能产生的实际效能，尤其是要预测改革后的内部机构在整体上能否与检察职权的内部配置要求相符合，并按照检察职权内部配置标准对内部机构设置的要求，不断对内部机构改革方案进行调整和修补，在确保改革方案完全符合检察职权内部配置对内设机构的要求后再付诸实施。

（三）呼应作用

要确保检察职权的运行过程体现检察权的法律属性，体现检察机关作为法律监督机关的宪法定位，就必须根据检察职权中所包含的具体检察权能的法律属性、价值目标和运行特征，将整体的检察职权进行合理分解，将具有相同法律属性、价值目标和运行特征的检察职权归为一类，设定相对应的内部机构行使具有同一法律属性和特征的检察权能。国家法律配置给检察机关的检察权分解不同职能更为专业的权力，这些既有联系又有区别的检察职权，共同组成了完整的检察权，由于它们各自又具有特定的作用对象和运行机理，因此，应当设置特定的内部机构分别行使。

2 检察机关内设机构存在的主要问题

我国检察机关内设机构存在的问题，可以概括为多和乱两个方面。

“多”，是指内设机构的数量过多，呈现“失控”和“失范”的态势，影响检察业务的顺利開展。随着人们对检察工作重要性认识的不断提高以及检察工作经验的不断积累，检察工作的专业化和业务细分取得了深入发展。内设机构的分设和增加，本身就是对检察工作这一发展趋势的回应，客观上也为促进检察工作专业化发挥了积极作用。但是，内设机构的增加本身不是问题，问题在于机构的增加超出了总体规划。

“乱”，是指各地检察机关在机构设置上不统一，即使同一类内设机构在领导职级、职数、编制等方面也存在较大差异。更深层次的混乱，表现为各内设机构之间的职能交叉和职权配置的碎片化。

统而言之，不外是行政化过强，内设机构过多，纵向管理较为强劲，但横向联动相对薄弱，设置原则与标准不清晰，职能交叉同时又存在碎片化行使的迹象，人为架设机构间的区分，片面强化某项职权，而未必有实益。

3 检察机关内设机构设置的类型分析

有学者将检察机关内设机构分设为业务机构与非业务机构。其中业务机构包括：职务犯罪检察署、公诉署、诉讼监督署、法律政策研究室。非业务机构是保留政工部门及现有职能；设行装技术处，负责基层院的行装计财、技术保障及一般的检察事务保障。但是按照检察机关内设机构行政领导及职能分配的现实角度看，下面的类型较为合理。

（一）行政领导型

导致对应模式的原因有三：一是检察内部机构设置检察机关带有一定的行政性，依照法定的上下级领导关系，检察内部机构设置上命下从自然会导致行政领导。二是行政领导有利于工作检察内部机构设置贯彻、部署、指导和统筹协调。三是“路径依赖”的惯性思维，当上级机关确立了检察内部机构设置一种模式，下级移植时无需再支付制度成本，直接复制即可，检察内部机构设置这对于地域广袤而各地区法治意识和水平参差不齐的我国检察内部机构设置而言，确有其现实意义。行政领导设置模式成为检察内部机构设置一种易于为各方接受的“主流”模式。

（二）职能对应型

行政领导型的机构设置基本上是一种机械的和静态的对应，从检察职能行使的角度来看，这种对应不免偶有缺乏目的性和动态性之嫌。

职务犯罪检察署的职能构成职务犯罪侦查具有行政权的形式特点，侦查一体是其改革的方向和目标，从而需对目前分散、独立的侦查权能部门统一为一个上下一体、左右一体的廉政监督部门。

公诉署的职能构成根据权能特点和效能的原则，刑事诉讼过程中的侦查监督、公诉和审判监督的合署符合了改革的方向，具有最大的合理性。

诉讼监督署的职能构成诉讼监督署担负着除刑事诉讼监督以外的所有广义上的诉讼监督职能。

综上所述，检察机关的内部机构是检察职权运行的载体，检察机关的性质定位、检察权的法律属性以及检察职权的具体内容，都需要通过检察机关的内部机构设置加以体现和承载。检察机关的内部机构设置应当体现和反映检察职权的内部配置模式，检察职权的内部划分或者内部配置模式，决定检察机关内部机构设置的质和量。但检察职权的内部配置在何种意义上影响和决定检察机关的内部机构设置，究竟应当按照何种标准对国家法律配置给检察机关的职权进行划分和内部的再配置，检察机关究竟应当设置哪些具体的内部机构，对此需要进行深入的研究讨论。

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作者简介

冯迎迎（1989—），女，汉族，河北邯郸，法律硕士，四川省社会科学院法律硕士研究生，研究方向：诉讼法与司法制度。