论地方人大对司法机关的“个案监督”

周星　侯雪璟

摘 要：在实践中，个案监督是我国地方人大对司法机关的一种监督方式，然而，其在法律依据上存在较大争议，在行为模式上存在较大弊端。为追求个案的公正裁判，防止破坏法定程序和司法独立性行为的发生，此种监督方式显然欠缺合理性与合法性，甚至会在一定程度上滋生新的司法腐败。尤其是地方人大对司法机关的监督，更应注重于全局性问题，对个案监督予以规制。

关键词：地方人大；个案监督；审判独立

项目名称：地方人大监督司法机关的合理界限研究 项目编号：x2016053

根据我国现行的政治制度和司法体制的规定，作为我国各级权力机关的同级人民代表大会产生各级司法机关，对其负责，受其监督。尤其是近年来，人大对司法机关审判工作的监督形式超越了以往仅对其作的工作报告予以审议、对其人事任免等间接的监督方式，逐步扩大“个案监督”的运用。本文试针对“个案监督”的形式是否符合宪法和法律的规定、个案监督的现状、不足以及地方人大对司法机关监督方式等内容予以探讨。

1 “个案监督”的概述

（一）个案监督的含义

近年来，地方人民代表大会开始寻求新的监督方式，弥补间接监督带来的不便，致使许多地方人民代表大会开始推行“个案监督”的方式对司法机关的审判工作予以监督，虽在其他地方存在很多成功的案例，但在实践中也逐步暴露出些许弊端。根据相关实践和经验的总结，我国目前的个案监督指地方人民代表大会对审判机关、检察机关和行政执法机关中出现的违法行为、所办错案或可能出现的错案等采取的一些具体措施。[1]

（二）个案监督的法律依据

同级司法机关由作为我国权力机关的同级人民代表大会产生，对其负责，受其监督。因此，人民代表大会对司法机关享有监督权。毋庸置疑，但该种人大对司法机关的审判是否同样享有个案监督的权力，则应予以分析。

根据我国《宪法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律法规的规定，县级以上人大及其常委会对司法机关的监督权主要体现在以下几个方面：第一，宪法实施的监督权；第二，人大对司法机关工作报告的审议；第三，人大对司法机关的人事任免权；第四，质询权；第五，对特定问题成立调查委员会。针对上文提及的五种监督权力，只有质询权和针对特定问题成立调查委员会两种具体的处理方法涉及具体案件的处理，因此，质询权和针对特定问题的调查权就成为许多地方人大采取个案监督等监督形式的理由。

且根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，一定数量的人大代表可以在地方各级人民代表大会举行会议期间，通过以书面的方式联名向本级人民法院、检查员提起质询案，且县级以上的地方各级人民代表大会可以组织关于特定问题的调查委员会，且同级人民代表大会往往依据其所形成的调查报告，作出相关决议。针对以上两种监督形式，因其是关于对地方影响重大问题的监督，有其相对严格的提起条件。例如，“个案监督”要求有一定数量的人大代表或委员提起，若随意启动质询或组织调查委员会对个案进行监督，显然在一定程度上违背立法原意。

综上所述，地方人大对司法机关予以个案监督在我国宪法和相关法律中未予以相对明确的规定，因此，实践中的人大对司法机关的个案监督缺乏明确的法律依据。

2 个案监督的现状及不足

（一）个案监督的现状

个案监督的现状主要体现在个案监督的主体、对象、提起方式以及一般程序的规定上。首先，针对个案监督得主体，因其未予明确规定，致使对同级司法机关同样享有监督权的人民代表大会及其常委会以及人大内部，例如内务司法委员会、法工委、办公室、信访处等也都在一定程度上享有并行使监督权。鉴于人大组成特征和行使职权的局限，在各地方基本都是通过人大常委会及其工作机构实行个案监督。其次，针对个案监督的对象，具体规定在全国人大常委会《关于对审判、检察工作中重大违法案件实施监督的规定》中，明确规定监督对象是审判、检察工作中的“重大违法案件”。而在现实生活中，许多地方人大的监督范圍不仅局限于此，往往包含审判、检查工作中的违法行为和错案，并且针对错案的标准并没有予以相对明确的规定，往往致使其随意扩大监督范围、任意监督的情形时常发生。再次，针对个案监督的提起方式，往往包括以下几种方式：第一，公民、法人和其他组织通过申诉、控告、检举等形式反映案件；第二，人大代表提出的质询的案件；第三，上级机关交办或领导提出的重点督办的案件；第四，司法机关反映或者要求人大督办的案件等形式。但在实践中，由于提起监督条件的限制，个案监督案件的主要来源往往表现为人大代表提出质询的案件和上级、领导交办或提出的案件。最后，针对个案监督的一般程序，由于尚未明确、统一的规定，各地方对个案监督的程序不尽相同。通常采取以下程序：首先，由地方各级人大常委会各工作委员会针对其受理的案件予以初步审查，对符合其相关个案监督条件规定的予以登记，对于经常审查认定办案结果的确有错误的案件，由人大常委会提请地方人大主任会议讨论决定后，向被监督的司法机关发出《个案监督通知书》。其次，对于进入个案监督程序的案件，有关工作委员会或人大常委会主任会议可以根据具体情况，采取是否听取相关汇报、对其予以调卷审查、组织相关人员调查等情形监督司法机关对案件及时做出正确处理。且针对无法定事由不认真执行《个案监督通知书》规定，致使案件久拖不决的，人大常委会可以依法向被监督机关提出质询。最后，因此得不到正确及时处理而在社会上造成重大影响的案件，可以依法成立特定调查委员会进行调查，从而生成调查报告，致使人大常委会根据其报告作出相应的决议或决定。

（二）个案监督存在的不足

个案监督存在的不足，主要体现在个案监督的主体、监督的范围、监督内容、对案件处理的作用影响以及监督的实际效果等方面。

首先，针对监督的主体而言，个案监督有悖于民主原则，更多倾向于个人监督。在现实生活中，人民代表大会及其常务委员会往往因其任务繁重，很难将个案监督均交由集体处理，多将其分配给委员会主任、其他委员或人大代表执行。致使本应由集体形式的权力转化为个人行使的权力，进而违背了人民代表大会作为议事机构的权力行使模式。当这种个案监督的权力转化为个人权力时，监督人很容易滥用手中的职权谋求不正当的利益，从而对其应予监督、纠正的案件不予监督，对其不应监督的案件往往随意插手，扰乱司法秩序。由此，本为监督预防司法腐败的制度，却进一步加重、滋生了新的腐败，从而违背了个案监督的初衷。

其次，针对个案监督的范围而言，存在极大的随意性。正如上文提及的个案监督的对象，依法律规定往往是“重大违法案件”或者“错案”，而法律尚未明确、统一的规定“重大违法案件”和“错案”的定义以及相应的界限，从而致使地方人大及其常务委员会关于个案监督的受众范围因其不明确，从而具有较大的随意性。

再次，针对个案监督的内容而言，重“实体”，轻“程序”的表现形式在一定程度上对审判工作造成了不当的冲击。且据司法机关工作人员的反映，尤其是人大在实施个案监督时，时常把重点放在案件的实体问题上，且只注重对个案实体内容的监督，致使时常忽略本应发挥人大优势的程序监督，没有引起足够的重视。例如，不少地方人大常委会往往严重违背我国现行诉讼法对审判程序的规定，自行调查证据、询问证人，甚至在法院作出生效判决后，仍不断要求重新审理、另行作出判决。

复次，针对个案监督对案件处理作用的影响而言，往往更易受非法律因素的干预。由于组成人民代表大会的人大代表因其广泛性，往往因其职业、受教育程度等的不同，致使其对法律具有不同层次的认识，从而对个案监督产生一定影响。尤其是地方人大及其常委会在受理案件时，时常受到申诉、控告人的影响先入为主，从而很难针对其相关案件予以客观的法律评价，且地方人大作为地方利益的代表，难免在具体个案监督时体现其地方保护主义色彩。此种个案监督，在一定程度上，难以促使具体案件公正地实现，且在一定程度上对司法的专业化和精英化造成了巨大的冲击；从长远来看，其不利于法制事业的建设和发展。

最后，针对个案监督的实际效果而言，由于受案范围比较随意，受案标准尚未明确，以及当事人在受到侵犯时的救济机会不均等致使相同案件难以得到同样救济等情形的出现，并且在现实生活中，个案监督往往通过人大常委会及其工作机中的个人就能实现。尤其是通过贿赂、找关系等不正当手段从而启动个案监督程序，进而改变已生效的判决，最终导致司法腐败的新路径的生成。

3 地方人大对司法机关监督方式探究

根据上文论述，个案监督的现状存在诸多不足，例如监督主体的个人化，监督范围的随意性，违背法定审判程序等与审判独立原则相矛盾的情形，最终导致个案监督不能实现案件公平、公正的裁判，致使个案监督作为人大监督司法机关的方式，并不适宜。在此，应当对司法机关享有监督权的人大及其常委会对其享有的个案监督的权力予以合理规制，致使其不应介入具体案件，而应在宏观上对其作全局性的监督。针对上文提及的关涉个人监督的现状、不足，笔者试从地方人大对司法机关监督的视角予以探究，具体体现在以下几个方面：

（一）从“个案监督”逐步转向“类案监督”

个案监督作为非常态化监督方式，虽在合法性与实际效果上存在问题，但在历史上仍发挥过一定积极的作用。且根据实践证明，个案监督存在诸多缺陷。例如，地方人大及其常委会对其应当从全局上予以监督，进而避免人大常委会及其工作机构限于其任务繁重，从而在忽略集体性原则的前提下，将“个案监督”变成“个人监督”，进而在一定程度上致使人大常委会领导审批案件或人大代表以个人身份影响判案。正如“人大只能对司法机关具有普遍意义、具有代表性职权行为和事项进行监督，而不能对具体事项进行监督，如果对个案进行监督，就混淆了法律对权力机关与司法机关的体系性安排。”[2]因此，地方人大及其常委会的监督应是全局性，而非仅仅针对个案予以具体监督。虽在我国《宪法》中明确规定人大作为权力机关有权监督司法机关，加之二者之间属于从属关系，但这并不能成为个案监督的宪法依据，且对个案监督不同于对政府的监督，其在一定程度上可能对现有的权力分配关系予以干预，从而产生不利影响。因此，我们应将“个案监督”逐步调整为“类案监督”的模式。

在此阶段，地方人大及其常委会要对重大疑难案件或者冤假错案予以归纳整理，以方便其进行“类案监督”。尤其是对于同类司法案件进行经验整理，总结出来相应的审判规范，以作为以后地方人大监督司法机关的监督规范，从而保障法律体系的完整性与协调性。

（二）实现直接监督向间接监督的转换

间接监督往往指人大及其常委会在对司法机关予以监督过程中，不介入尚未审结的案件，且不直接干涉案件证据调查和法律适用等实体性问题，往往通过法院自身的纠错机制予以实现，而不針对法院审理的案件提出具体的审理意见，仅仅通过“法律监督建议书”或“法律监督决定书”等形式责令司法机关依法纠正审判过程中存在的实体或程序问题。即使人大及其常委会接到申诉的确有错误的案件，也不能直接纠正，仅能通过司法机关自行纠正，从而限时向其报告纠正结果。

除此之外，人大代表还可以在召开地方人大会议期间行使要求司法机关对相关案件的审理结果或程序作出说明的质询权；人大会议可以从宏观上要求其改正不适当的审判权行使，针对司法机关所作的年度工作报告提出意见；地方人大及其常委会可以对司法机关领导人员和组成人员行使任免权，从而督促其依法履行法定职责，进而防止审判权滥用。

（三）通过立法规制司法机关活动

立法权是人大一项最重要、最基本的权力，尤其是地方人大及其常委会，可以通过行使司法监督权实现对司法机关广义上的监督，而通过其享有的立法权，通过制定地方法规的形式，规制司法机关行使职权。而针对“个案监督”，部分学者认为地方人大及其常委会应当实施“个案监督”，尤其是地方人大不仅可以通过制定地方法规的形式，还可以在法律规定允许的范围内适当提高司法工作人员的准入条件，从而提升司法队伍的素质，进而逐步解决部分司法人员素质较低等情形，最终减少冤假错案的发生。地方人大及其常委会还可以完善司法程序、规范审判权的行使，从程序上以及实体上杜绝不公正裁判的产生。

而个案监督制度设计本为防止司法腐败，但其进一步发展却在一定程度上对司法程序、司法的专业性以及司法的独立性行使产生了巨大的冲击，往往导致案件的不公正裁判，致使其滋生新的司法腐败。因此，地方人大对司法机关应当避免“个案监督”，而施以更加科学、合理的监督方式。总而言之，地方人大对司法机关的监督要从宏观上予以全局性的把握，实现其监督权与司法机关审判权的独立、统一，才是“个案监督”科学的发展路径选择。

参考文献

[1]卞建林、姜涛.个案监督研究——兼论人大审判监督的合理取向[J]，北京：政法论坛（中国政法大学学报），2002（6），131—140.

[2]刘承泉.论地方人大对司法机关的监督[J]，湖南工程学院学报2014（1），89—93.

作者简介

周星（1991-），汉族，山东滨州人，研究生在读，现就读于河北大学政法学院，法律（法学）专业。

侯雪璟（1992-），汉族，河北邢台人，研究生在读，现就读于河北大学政法学院，法律（法学）专业。