毕节市农村土地流转问题研究—基于多中心治理理论

摘 要：自1978年中国改革开放以来中国农村不断发展，农民生活得到改善，但中国很多农民的生活还很贫困。农业最基本的生产要素是土地，土地与农民的生活紧密联系着。如果农民没有土地，那有怎么促进农业发展、怎么保护农民的利益呢？中国现在还是一个农民占多数人口且人地矛盾突出的国家，而目前中国的土地问题亟待解决，要处理好当前的土地问题，首先就要解决好目前的土地流转问题。在1978年我国实行家庭联产承包责任制之后，有陆续出台了许多保护土地的政策法规，而新世纪以来在国家政策和法规的支持下，我国农村土地流转问题有所缓解且进入土地流转的速度不断加快、规模日益扩大、流转主体也不断多元化。土地流转使土地集中而土地集中的规模效益对促进农业生产、增加农民收入及我国经济发展都有着重大作用。，但是目前我国土地流转中因非农资本的大量介入使土地大量非农化使用。这对我国农业的可持续发展，保护农民利益、促进社会稳定的不良影响不容忽视。本文本文结合埃莉诺·奥斯特罗姆的多中心治理理论从新的角度来研究我国贫困地区的土地流转问题，对解决目前我国贫困地区的土地流中出现的问题具有重要作用。

关键词：多中心治理；贫困地区；土地流转；毕节

1 文献综述

我国发展社会主义市场经济以来，随着经济体制的完善，我国对土地资源的配置已经逐渐市场化，以市场调节为基础。新世纪以来，我国农村劳动力外出务工的迅速增加，我国国家法律和政策已经承认并鼓励土地的流动。当前在我国农村土地流转问题的研究中，主要集中在对农村土地流转的调查并对调查结果进行总与分析。主要分析四个方面的内容：第一主要是分析土地流转的现状和效果。我国理论界对农村土地流研究的角度各不相同，所以对土地流转形式的分类也有多种。但目前国内比较流行的分类形式主要是分为五种： 转让、互换、转包、反租倒包及土地股份合作。第二是对土地流转动因的分析。关于我国农村土地流转的动因的分析，各学者也是从不同角度进行分析的。著名学者张红宇（20021）认为近几年我国非农产业的高收入及农业土地经营种植的低收入，使得我国农村土地流转速度不断加快。而傅晨和范永柏（2007）则认为我国农村土地流转受各种相关制度的推动，如新的农村土地制度、社会保障、就业、户籍制度、教育制度改革等的影响。第三是我国农村土地流转中存在的问题研究。国内学者普遍认为，目前我国农村土地流转主要存在行政过度干预、土地流转市场运作无序、侵害农民利益等问题。第四是促进我国土地流转的政策建议。

2 理论基础

“多中心”理论是奥斯特罗姆学派的核心概念，是相对于单中心理论的一种新的制度安排和价值理论。多中心这个词最早是出现在麦克尔·波兰尼（M.Polanyi）的文章中，波兰尼在文章中区提出了组织的两种秩序：一种是自发的或多中心的秩序。一种是设计或指挥的秩序；前者是指一个组织系统中存在着各个相互独立的主体，但同时每个主体又在一定的规则约束中自由追求其利益，后者则是单中心的，在这种秩序中统治者对社会系统进行终极控制；而文森特·奥斯特罗姆的多中心理论是对迈克尔·博兰尼的社会秩序理论的继承和发展。更加强调参与者的互动过程、公共事物自主治理的制度理论、强调社会各部门都可提供公共物品的供给结构的多元化理论从。强调要在公共物品供给过程中引入竞争机制。自主治理和自主组织理论是多中心治理理论的核心内容。

3 毕节土地流转现状

在毕节市的250个乡镇，3605个村民委员会中，共有550.18万亩耕地，185.97万农户，共749.53万农业人口。据调查到2012年6月底，毕节市已有129.8万亩农村土地流转面积， 约占毕节市总耕地的23.1%，共36.6万农户涉及土地流转，其中共82.3万亩已签订流转合同，占总流转土地的63.4%。毕节市农村土地流转的主要形式为出租和转包，其中毕节市农村土地出租面积为45.0万亩，约为总流转面积的34.6%。而共有45.1万亩土地转包，约占总流转面积的34.7%。

（一）毕节市农村土地的主要流转形式

（1）出租

出租即农民把自己的土地通过双方签订租赁合同的方式交给本村以外的农业生产经营者，农户按照租赁合同的约定收取租金，但国家的土地承包权还是归农户所有，国家对农民耕地的补助也按照合同的约定来执行。以签订合同出租形式的土地流转都比较规范， 因为有租赁合同的保护，农户的出租土地的收益得到保障。其缺点就是农户虽然可以有固定收益但无法享受土地的增值带来的收益。

（2）转包

转包是农户将自己承包土地以一定条件转包给其他农户。但只是转包给本組织内部的农民且不一定是土地的全部经营权。转包双方通过口头或协议约定利益的分配，转包方一般以现金形式或实物形式收取利益。转包过程中双方的权利和义务关系均保持不变。在我国农村土地流转中转包是最普遍的一种形式。但转包是暂时性转移土地使用权，转包的时间有限。

（3）互换

互换是指农户因为各自需要，将双方所承包土地土地经营权在一定的条件下进行简单两两交换。

（二）毕节农村土地流转的特点

（1）主要通过自发流转实现土地的流转

毕节市农村土地流转主要是农户之间的自发流转。主要是是农户之间通过口头商议达成一致流转意见后申请村委会同意，跟据调查，毕节市的农村土地流转面积中自发流转面积已经占总面积的75%以上。

（2）土地流转中出现非农资本

毕节市农村土地流转中近几年非农资本介入不断增加。促进了农村土地流转和经济的发展。非农资本流入农村土地流转中也使得农村劳动力、资金、技术等资源优化配置。促进农民生活水平的提高。

（3）毕节市农村土地流转的范围不断增加

4 毕节市农村土地流转中存在的问题

近些年在毕节市农村土地流转中，随着土地流转的不断发展，在流转过程中暴露出了一些问题，主要包括以下几个方面：

虽然毕节市农村土地流转不断发展但在土地流转的过程中农民的积极性不高；

经济学中的理论分析认为人们在“获得”的时是风险规避的，但在“损失”时则相反是追求风险的。在毕节市农村土地流转过程中由于土地价格的不断上涨，普通农民即使有土地流入意愿也无力支配。而且农民绝大部分是从小就从事农业生产的，多年的农业生产生活经验使他们已经习惯了当前的生产生活方式，并认为这种生产方式是最稳定的。不愿承担土地流转的风险。

（二）农村土地流转的管理体制不完善；

在我国现行的土地制度下，农村土地流动主要是在农户间通过转包等方式实现，很少对集体对土地进行调整。虽然我国当前已有一些发达地区非农化出现，但是我国土地的合理流动还是有很多限制。在这种机制下市场经济要求与资源商品化是矛盾的。我国应尽早建立土地流动的合理机制是土地流转合理规范。目前我国土地流转机制还非常的不完善，难以保证土地流转的公平竞争。

（三）農村土地流转信息不畅通；

目前在我国贫困地区关于土地流转的中介机构相当少，，使得土地流转中供求双方都不能准确了解对方信息，这就照成了想流入土地的买不到土地，想流出土地的有卖不到的局面。严重阻碍了土地流转的进行。

（四）农村土地流转中资金缺乏；

在我国贫困地区主要流入土地进行投资的企业多为一些民营企业、农业经营合作社、承包大农户等等。这些企业在开发建设中都缺乏资金，这就严重了制约着土地流转的发展。

5 多中心视角下毕节地区农村土地流转的机制探索

运用多中心治理理论分析我国贫困地区土地流转问题，在新的角度提出了农村土地流转机制建设。多中心视角下我国贫困地区农村土地流转机制创新主要有下面一些做法。

（一）积极培育农村土地流转的中介组织，

培育中介组织要就要加强宣传和培养农民在土地流转中的主体意识和市场主体意识。积极鼓励土地流转中介的建立，支持中介组织的发展，在资金、技术、政策等各方面提供帮助，促进其发展。并实施“农户+中介组织+市场”模式，建立以市场为导向的具有完善市场机制，的土地流转市场。从而促进农村土地资源的优化配置，促进其经济健康发展。

（二）建立多层次保障体系

现当代我国农村大多数农民把土地视为其基本生活保障。的在我国目前农村的社会保障体制还相对落后，农村缺乏农民利益的保障机制。如果他们一旦失去土地就会失去了 “安全感”。他们没有适应市场风险的能力，不愿把土地流出去。因此，要解决土地流转的问题就必须先完善我国的农村基层社会保障体系，提供就业机会，促进农村的经济发展，给农民一颗定心丸，让他们放心的把土地放到市场上流转。

（三）健全管理服务体系

在建立土地流转激励机制，发展扩大农村土地流转面积时，应该要发展个方面有关的土地流转管理服务体系。在坚持依法、自愿的原则下，鼓励各组织土地流转服务业的开展。

（四）创建流转工作组织

为增加农民收入，拓宽增收渠道促进农村经济发展，就要保证促农村土地有序流转。要建立相关的工作组，负责建立农村土地流转登记及审核等相关手续的办理并负责土地流转资料档案管理。收集信息，拓宽流转双方的信息渠道。推动土地流转工作的合理高效运行。

（五）政府创新完善我国土地流转相关的政策及法律法规

要促进加农村土地流转机制合理有序、高效的运行，就必须要有法律的保障、政策的支持。我国政府就要积极出台土和完善地流转的相关政策法规，解决在土地流转过程中程序问题、方式问题等。完善流转过程中涉及的法律法规。加快相关立法工作的开展，加强农村土地流转的普法工作的进行。执法人员在执法工程中要保证公平公正的执法，国家应加强对执法人员违法等行为的处理。

（六）政府要加强土地流转地后的管理

保障农村土地流转的平稳推进就要做好土地流转后的管理。首先土地流转涉及户籍、住房、就业等一系列问题。所以推动土地流转的同时就要先推进我国户籍制度的改革，促进农村的城镇化。还要积极解决在城市在创业，放弃农村土地经营权的农村创业青年的户籍及子女入学等问题。优先提供信贷和税收优惠。其次，要解决无能力创业的放弃农村土地经营权的青年的就业问题，提供各种免费的就业培训，使失去土地的农民有事干。及对农村农业大户提供农业科技培训等，提高农业生产的效率及农民的收入，使农村安定稳定。

（七）要提供充足的资金支持

在土地流转过程中缺乏资金的支持肯定行不通的，而目前我国像毕节这样的贫困地区在农村土地流转中资金紧张。所以要促进贫困地区土地流转的快速发展，国家政府就必须提供足够的资金支持。首先，我国贫困地区可以创新农村土地金融机制。积极引导金融机构，降低信贷利率，探索建立“公司+银信+基地+农户”的产权质押贷款模式整合各涉农项目的资金。首先支持那些龙头企业及涉农大户。其次，我国贫困地区应建立农村专项产权流转扶持基金。专门用于扶持及奖励产权流转。

6 结语

随着我国改革开放的执，我国的经济发展突飞猛进，在现在的生产力状况下以家庭为单位的小规模生产方式已经不适应现代农业生产力的发展，我国农业的发展已经遇到了瓶颈问题。虽然在我国中西部贫困地区，特别是毕节这样的贫困山区，已经出现农村空心化。很多农民进城务工，从事非农职业，成为农民工。但其非农化身份并没有改变，而且贫困地区农民因长期生活在边远山区，思想比较保守，交通闭塞，信息落后，在加上政府的不当干预、公共服务机制缺乏等原因，大多数农民几乎没有维权意识。使得农村土地流转大多是短期化、无合同且规模小的农民间的自发流转。贫困农村土地流转市场发育缓慢且流转率很低等问题普遍存在。在很大程度上限制了特色农业产业和农业科技创新成果在农村农业中的普及和发展应用。而另一方面农村土地流转为社会主义新农村发展必经过程。土地流转是我国新中国成立以来实现农村土地家庭承包联产后又一次对土地的飞跃性改革。农村土地流转是顺应我国生产力发展的要求改革，是保障农民增收、农民增收、农村稳定的改革。是社会主义建设新农村的发展要求。本文采取“点面结合”的研究方式，从多中心理论的角度来分析毕节地区土地流转改革中出现的问题并根据毕节地区农村土地流转现状，以多中心理论为基础提出我国贫困地区土地流转的创新机制。对于毕节地区未来在农村土地流转工作中，实事求是的搞好农村土地流转工作提供重要建议与方法，对促进毕节地区土地流转的顺利进行，促进毕节地区农业生产发展及农村经济发展，提高农民的生活水平，维护我国贫困地区社会稳定具有重要推动作用。

参考文献

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作者简介

张健，贵州大学公共管理学院行政管理专业研究生。