行政法基本原则的效力研究

李咏健

摘 要：行政法基本原则是行政法的基本问题之一，受到历来学者的重视。行政法的基本原则具有决定行政立法方向、形成行政主体执法意识、塑造行政相对方的守法意识和指导行政行为过程的作用。目前行政法学理论以及行政法实践的主要研究问题范畴是调整效力和如何发挥行政法基本原则的规范。在我国，行政法学的基本原则没有在调整社会关系中真正发挥作用，应对行政法基本原则的效力实现制度化构建，将行政法基本原则与行政法实践实现有机结合。

关键词：行政法；基本原则；效力实现

1 行政法基本原则的效力学说

法律效力具有确定性、约束性、执行型和强制性等特点，行政法的基本效力应以法律规范的原始效力的研究为出发点，从而真正确定行政法基本原则的含义。以下是我国行政法基本原则的效力研究的几点学说。

1.1 行政法基本原则分别效力说

行政法基本原则的分别效力学说是从行政法基本原则的现实情况出发，考虑其具有分层和分级的情况，因此，对行政法基本原则的效力研究不能并为一谈，要依据基本原则在行政法中的地位，进而确定其效力。现在普遍认同的行政法基本原则的两个特性，分级性和分类性，从分级性的特性出发，行政法的基本原则可以分为一般原则与特殊原则。具体来讲，一般原则是指对任何一个行政法规范都能具有适用性，其中的典型代表有行政法的合法性原则以及合理性原则。上述两则一般原则能适用于行政法行为中每一种类型，以及任何一种行政部门法。特殊原则不具有广泛的实用性，它只适用于某一种行政规范，例如行政组织法中的协调原则和精简机构原则。分别效力说认为应将行政法基本原则的普遍性效力于特殊性效力加以区分，在效力的程度方面，普遍性原则效力要远远强于特殊性原则效力。特殊原则在我国的行政法体系中广泛应用，不同的部门行政法具有自身的原则，例如土地管理法和治安管理处罚法就具有不同的原则。目前，行政法的基本效力原则分别说在国内还没有达成广泛共识，但是已经引起了部分学者的关注，具有一定的研究价值，能有效避免效力分析中出现形而上学的现象。

1.2 行政法基本原则有限效力说

有限效力说认为行政法规则的效力要与行政法原则的效力严格区分开来，换句话说，就是指行政法规则效力与行政法原则效力属于不同的层面，因此，二者的效力也不能一概而论，由此产生了行政法基本原则的有限效力说。行政法原则的有限效力可以体现在以下三方面：一是当处理某一行政事件时出现了行政法规则的缺位，则应由另外一个行政法原则发挥作用；二是当对行政规范的发生效力产生争议时，行政法基本原则就应该发生效力；三是行政法基本原则的效力不是体现在对行政主体的约束上，而是体现在对行政法规则的约束上。从以上三个方面来看，应当对行政法的原则效力于行政法的规则效力进行区别，这为学者研究行政法原则的效力提出了新的思路。

1.3 行政法学基本原则效力否定说

效力否定说认为行政法的基本原则是不具有效力的，至少没有法律上的效力。在法国的行政法基本原则研究的是行政体制和机制问题，不能准确的区分相对抽象原则的规则力，该理论认为行政法基本原则是通过提炼和抽象行政法规范，形成一种原则，其功能是使得部门法具有自身质的规定性和特有属性。行政法具有的依法行政和行政合理性原则，使得其具有自身部门独立法的特性，但是从这一方面来看，行政法基本原则并不具有法律效力，只是对行政法的自身价值以及内在特征的反映。行政法基本原则的效力否定说在我国的学术界并没有的到广泛认同，但是该学说从另一方面解读了行政法基本原则的效力。

1.4 行政法基本原则的效力肯定说

效力肯定说具有中要的研究和实践价值，该学说有两个认识进路：一是行政法基本原则效力和行政法规则效力相适应，即行政法基本原则所具有的确定性、约束性、强制性和执行性也同样适用于行政法规则的效力。该理论认为行政法基本原则与行政法规范在规制社会关系和行政事件上具有相同的价值。效力肯定说的前提是行政法原则相对稳定，而行政法规则相对变化，当行政法规则变化时，行政法原则发挥其自身作用，这样能证明行政法原则与行政法规则具有同样的效力；二是行政法规则效力应低于行政法基本原则效力，其理论前提是行政法原则的法律地位高于行政法规则的法律地位，法律地位能决定法律效力的地位。目前学术界普遍认同第一种研究进路。

2 行政法基本原则的规范与调整效力

2.1 对行政立法方向具有决定效力

行政法是一个整体，广泛意义上来说，行政立法、行政守法、行政司法、行政执法等都是行政法的研究领域，行政主体是指介入到行政法中的主体。在此基础上，拥有行政立法权的主体也是行政法关系主体的一部分，例如制定行政规范性文件的政府行政系统是行政法关系主体的有机构成。普遍认为，与规范行政立法有关的行政法文件与其中涉及的行政法规范对行政主体是具有法律效力的，我国对行政立法的程序具有严格的行政法典则和行政法规范。但是，在行政立法典则中找不出行政立法主体应在什么时候制定什么样的行政法规范的依据，在我国《中华人民共和国立法法》中侧重规范立法程序，不能对具体的行政法文件的制定作出规定，因而很难具有法律效力。行政法基本原则具有规范行政立法方向的作用，在行政立法方向的过程中产生法律效力，依据行政法的基本原则确定理发方向是行政法中的正当程序原则的重要体现。

2.2 对行政主体行政执法意识的塑造效力

行政执法的概念是由行政管理的概念演化而来，这一概念在我国已经被广泛接受，对我国提行政法治水平具有重要意义。在中央的立法层面上，行政执法的规范尚未被界定，但是在地方立法层面上已经有了比较明确的规范。例如，在《湖北省行政执法条例》与《湖南省行政执法条例》中对行政执法均有了明确的概念和界定，行政执法已经成为行政法中的专门用语。虽然在地方立法层面上对于行政执法的规范较为明确，但是在现实生活中，非理性的行政执法现象仍较为普遍。例如近年来出现频率较高的钓鱼执法、政绩执法、突击执法等问题。考虑到上述问题，行政法的基本原则对行政主体的行政执法意识具有一定的塑造效力，通过明确行政法中的相关原则起到规范行政执法人员行为的作用，以科学性的原则为基础，提高我国的行政执法水平。目前关于行政法基本原则的效力是如何塑造行政主体意识的研究尚不成熟，但是应当明确的是，行政法基本原则对行政主体的执法意识的确具有塑造效力。

2.3 对行政相对方守法意识的形成效力

遵守行政法是全体社会成员的应尽义务，在研究行政守法问题时候的研究对象一般是行政相对人，这是由于我国行政法长期以来受到管理论的影响，将行政中运行的主体进行定位，通常认为行政相对人是行政法中的义务主体，而行政主体是行政法中的权利主体。众所周知，违法行为可以分为民事违法、行政违法和刑事违法，这些违法行为中的主体是通常意义上的社会主体，并没有将上述违法行为与实施法律的机关进行一一对应。在我国的研究行政法基本原则效力时，忽视了行政法基本原则的效力对行政相对人在形成守法意识方面具有约束力，在研究其效力时，往往不从行政相对人守法的角度出发。一般来说，行政法的规制对象有两部分：一是规范行政系统，二是规范行政相对人，后者在行政法体系中占有较大比重，可以说行政法不仅影响管理者的活动，也影响到被管理者的活动例如贸易规则、教学规则、卫生规则、交通规则等，一旦违反了这些规则，要对相关责任人要适用国家强制措施。行政法体系统的原则体对行政相对方守法意识的形成具有重要作用，体现了行政法基本原则的法律效力。

2.4 对行政行为过程的指导效力

行政法规范对行政行为进行了约束，行政法规范通常体现在以下两方面：一是体现在行政程序法中，例如在进行行政处罚时依据行政处罚法的相关规定，依据行政许可法完成行政许可行为。二是体现在部门行政法中，行政部门的行为与部门行政管理有关，例如在海关、环境、税务、交通等部门。每一个部门的行政管理都有相应的法律典则，比如行政法规、政府规章、行政法律等。一般情况下，上述两个行政法规范畴为行政主体的行政行为起到了较为完备的规范作用，当行政行为依据上述程序发生时，其也具有法律效力。但是在行政执法的实际过程中，由于行政事态的复杂性，缺乏严格的程序指导，导致原来规定的程序不能很好的解决问题，因此，行政法基本原则在行政过程中也要发生法律效力。行政法基本原则的法律效力主要体现在指导行政过程，在具有严格规则程序的情况下，保证行政过程的理性，由此体现了行政法基本原则对行政行为的指导效力。

3 结语

行政法基本原则的效力研究已经引起国内外众多学者的广泛关注，由此产生了多种有关行政法基本原则的效力学说：分别效力说、有限效力说、效力否定说以及效力肯定说，众多的学说为效力研究提供了新的思路和模式。在今后的效力研究中，将不断完善行政法基本原则效力的制度，使其对行政立法方向、行政主体执法意识、行政相对方的守法意识和行政行为过程等方面起到更大的作用。

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