浅谈耕地保护与城市无序扩展问题

刘冉?宋虹槿?张翼飞

摘 要：我国耕地资源不足，人均耕地不足世界水平的1/2。由于快速城市化，城市用地扩展（占用耕地）和耕地保护间的矛盾已引起了国内外学者的广泛关注。对此矛盾存在两种看法，一种观点认为城市用地远比农村居住用地节约，城市化有助于减少耕地的流失；另一种观点认为中国城市用地扩张和耕地资源稀缺之间矛盾尖锐，城市用地的蔓延极可能造成耕地资源的紧张。

关键词：城市用地扩展；耕地流失；耕地保护

土地是人类赖以生存的物质基础， 是国民经济和社会发展的宝贵资源和重要的生产要 素。是社会生产的劳动资料，是农业生产的基本资料，是一切生产和一切存在的源泉。如何认识中国城市用地迅速增加和耕地资源保护之间的矛盾，学术界看法并不相同。有些人认为城市用地的蔓延极可能导致耕地资源的紧张，成为影响中国社会经济可持续发展的重要因素；而另一种观点则认为城市用地的集约度要高于农村，城市的发展为集约利用耕地提供了可能，人口城镇化，不仅不会多占用耕地，反而在一定程度上能起到节约耕地的作用，是缓解耕地短缺问题的途径。

1 当前城市化进程中土地利用存在的问题

1.1 征地范围过宽、规模过大、导致大量耕地被占用

我国土地管理法规定，国家为公共利益可以将农民集体所有的土地依法征为国有。造成了目前我国城市化进程中征地范围过大，规模过宽，大量耕地被占用的现象。由于种粮的经济效益低，许多农民淡化对土地的依赖。当他们知道政府要将耕地用来扩展城市建设，且给予他们一定的补偿和农转非等待遇条件时，一些农村集体在短期利益的驱动下，更倾向于耕地被征收。这对大量耕地被占用的现象起了推波助澜的作用。

1.2 城市土地利用粗放，浪费严重

城市人均用地水平偏高，但土地利用效率却十分低。由于受城市土地利用利益分配机制不合理、制约手段不得力、政策引导不到位等因素的影响，土地资源利用粗放、浪费的现象很突出：一些地方片面追求经济增长指标，为要政绩，不惜以牺牲耕地资源为代价，盲目招商引资上项目、扩大城市规模，无视土地规划，违规设立各类开发区、经济园区、大学城，造成耕地闲置浪费。目前，这种低效粗放扩张现象在各地区都十分普遍。

2 在城市化的同时，做好城镇土地利用及耕地保护的几点对策及建议

鉴于耕地保护的严峻形势，2008年10月，中共十七届三中全会明确提出：“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线。”然而，城市化、工业化是人类社会发展和进步的必然趋势，是实现社会现代化客观要求。在我国城市（镇）化发展进程中必须处理好城市发展与耕地保护和土地资源持续利用之间的关系。要处理好它们之间的关系，就应该做到以下几点：

2.1 节约和集约利用城镇土地

基于我国国情和目前经济发展阶段，城市化进程重点战略应走内涵式城市化之路，实施资源节约型的城市化。重视城市发展的内涵，提高环境质量，提高土地利用的集约度和利效率，促进旧城改造，有序推动城市化进程，增强土地资源对经济建设和可持续发展的保障能力；；加强土地整理，对城市内未利用的闲置土地、区内零星的弃耕地、低利用率土地，用行政管理与市场调控相结合的方法进行整理开发，通过控制存量建设用地，储备可盘活的城市建设用地，积极实现土地利用由分散到集中、由粗放到集约的转变。

2.2 强化政府对耕地保护的责任，规范政府行为

现实中耕地随意被占用、建设无序等现象的发生，既有政府管理不力的原因，又有政府行为不规范的因素，同时也体现了土地管理体制中存在缺陷和问题。由于土地农用的利益比较低，如果完全由市场机制进行配置，那么耕地就会不断地被转为建设用地。为了保障国家的粮食安全，必须强化政府对农地的保护作用，严格控制农地转为建设用地的数量。要从征地和供地两方面规范政府行为，改变目前一些地方政府从当地利益出发，为建立政绩而以地生财、竞相出让土地的做法。

2.3 完善占用耕地补偿制度，建立土地开发整理新机制

政府必须进一步明确责任，负责本行政区内的耕地占补平衡，通过土地开发、整理、复垦落实耕地占用补偿的法定义务。严格土地开发、整理的项目管理，建立从事土地开发、整理的专门机构，采取招标的方法推行企业化经营。鼓励开发整理机构多方面、多渠道筹集资金，按照谁投资谁经营谁受益的原则，充分利用优惠的税费政策调动各方开展土地开发整理工作的积极性，确保各地区耕地占补平衡。

5 总结

改革开放以来城市化水平提升迅速，城市用地扩展迅速，人均建成区面积不断增长，城市越小增长越快；城市土地使用效率不高，土地供需矛盾突出是城市用地中存在的主要问题。应加强土地管理，提高土地利用集约程度，建立城市土地收购储备制度，盘活存量土地，缓解建设用地供需矛盾。注重土地利用的综合效益，减少城市化进程中造成的环境污染，优化土地生态系统。 .