新时期推进整理面临的问题与解决途径

卞旭宏

随着土地整理工作向纵深发展，土地整理的目标、内涵和工作重点有了新的变化。土地整理将紧紧围绕1.2亿公顷耕地保护新目标，社会主义新农村建设和重点地区开展，标志着土地整理进入一个新的发展阶段。本文从实践工作出发，提出了土地整理工作中存在的问题，探索进一步做好土地整理工作的途径。

随着土地整理工作向纵深发展，土地整理的目标、内涵和工作重点有了新的变化。国土资源部相继出台《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》（国土资发〔2006〕52号）和《关于适应新形势切实搞好土地开发整理有关工作的通知》（国土资发〔2006〕217号），对新时期土地整理工作提出了新要求：一是必须紧紧围绕耕地保护新目标开展土地整理。即“十一五”期间，我国耕地保有量保持1.2亿公顷的约束性指标；二是必须紧紧围绕社会主义新农村建设开展土地整理；三是必须紧紧围绕重点地区开展土地整理，向粮食主产区、基本农田保护区、土地开发整理重大工程倾斜。这标志着土地整理进入一个新的发展阶段，研究解决以往工作实践中出现的问题是有必要的。

1 当前土地整理工作存在的问题

1.1 可研和规划设计阶段基础工作不扎实

个别地区为了争取項目资金，往往快马加鞭，深入实际调查核实不够，体现在可研报告缺乏深度，繁简不当，对项目区基本情况部分写得很详细，而规划工程部分过简。规划设计缺乏科学依据，甚至闭门造车，千篇一律，一个模式，内容类同，没有突出项目特点。这样评审一过，基本上钱就有一半把握到手了，真正到了实施阶段，各种各样的问题都出来，造成施工中频繁设计变更，加重各级管理单位不必要的负担。

1.2 项目管理存在不规范性、盲目性和被动性问题

我国土地整理工作起步较晚，缺少规范的管理依据和手段，上下、横向部门间的工作关系还需进一步理顺。项目管理任务重、人员少，业务水平参差不齐，对施工质量检查监督不够。部分工程监理未起到应有作用。致使大部分项目建设进度缓慢，质量不高，达不到规定的验收标准。

1.3 公众参与度不够

公众参与度不够直接造成群众产生消极、被动、抵触的情绪，涉及到个人利益时甚至上访，影响极坏。主要是农民对机井、道路、沟渠、树木等占用大量耕地，旱田改水田，灌溉方式的选择，整理后新增耕地的分配等有意见，中标公司与当地政府、群众之间有矛盾。

1.4 缺少科学规范的土地整理质量标准，影响土地整理综合功能和效益的充分发挥

我国地域辽阔，南方和北方，东部和西部，自然地理与生态环境差异很大，仅仅一部全国性的土地整理验收标准还不能有针对性地指导各地土地整理工作。土地整理还是粗放式的、简单的，目标和内涵单一，不伤筋动骨，只筑路浇渠，没有根本解决问题，甚至整理后耕地质量差，土地利用率和产出率不高，无法满足发展现代农业的需要。

1.5 土地整理项目后续管理跟不上

有的土地整理项目竣工后，土地承包政策不落实，没有及时将新增耕地分田到户进行耕种，形成新的抛荒。有的土地整理项目虽然建立了工程后期管护责任，但措施不具体，资金不落实，人员不确定，造成电力设备、水利设施丢失损坏，树木成活率低等问题。

2 解决途径

2.1 加强组织领导，建立土地整理协调机制

土地整理工作涉及资金投入、水土保持、环境保护、产业结构调整等诸多方面，因此应建立土地整理协调机制，加强组织领导、明确工作重点，对关系协调、规划编制、政策处理、资金安排等各个环节责任到人，政策到位，确保工程建设一个，成功一个，群众受益一个。

2.2 实施可持续土地整理，争取最大综合效益

土地整理要真正得到农民的欢迎和支持，关键是让农民增收，得到实惠。实施可持续土地整理就是要适应农业发展需要，改善农业生产条件，提高农田生产能力，降低农业生产成本，调整土地利用格局，扩大经营规模，改善农村生态环境和农村景观，因此，土地整理要从农业生产的实际需要和市场需求出发，引入现代农业和高效农业概念，以市场为导向，由市场决定种植结构，提高整理的科技含量，高起点规划，高标准建设，高质量管理。宁可分年整理，也不可降低标准，只求量的扩张，导致重复建设，劳民伤财。要丰富土地整理的内涵，不局限于农用地整理，还要对农村急需解决的基础设施等问题统一规划建设，做好兴农富民示范村工程，真正为社会主义新农村建设打下基础。

2.3 制定土地整理工程质量标准体系

各地要综合考虑地域特点、社会经济条件、土地利用差异性等因素，灵活制定科学合理、可量化、实用性强的土地整理工程质量指标。对田块平整、土壤质量、农田水利设施、田间道路、农田防护林建设等作出明确规定，使土地整理质量能够量化和比较，为土地整理项目立项、规划设计、工程施工和检查验收提供参考依据。

2.4 以人为本，参与式土地整理

随着市场经济体制下法制建设的完善，公众不仅有权力了解政策，而且也将参与政策的具体制订和监督。在土地整理项目前期立项过程中，通过公告、征求意见、召开村民大会或村民代表会议、签订相关协议等方式，确保项目区群众对项目选址、总体布局、权属调整等各个环节的知情权、参与权和建议权。经批准后的规划设计要在村内向群众公示，使施工单位在业主、监理、群众三方监督下能严格按设计要求施工，确保工期和质量。

2.5 落实各项制度，严格项目资金管理

实施管理是土地整理项目建设的重要环节，直接决定着项目建设的成败和质量。目前土地整理的运作管理还不十分规范，政策措施还没有完全到位，需要根据工作开展情况，及时补充和完善。要进一步加强项目法人制、招投标制、合同制、监理制、公告制的制度建设，严格财务管理，健全和规范工作程序，坚持资金管理与项目管理相结合的原则，实行请、拨款制度，按批复的项目预算、施工合同和工程进度拨付项目资金。要积极开展土地整理信息化建设，建立信息系统，实现管理的数据化和信息化。要进一步加强相关人员培训，积极发展中介组织和专业机构，建立从业机构和人员的资质管理制度，规范行业管理。

2.6 采取有效措施，加强项目成果管理

建立竣工项目移交管护制度和效益跟踪评价制度。对项目实施所形成的新增耕地、农田水利设施、田间道路、林带、输变电线等成果，制订具体的移交管护方案，确定管护责任单位，由施工单位与管护责任单位签订后期管护协议，明确其责任、权利、义务。业主单位应对竣工项目发挥效益情况进行跟踪评价，及时总结经验，吸取教训。

2.7 加大宣传力度，树立良好形象

土地整理是一项牵涉农民切身利益的工作，因此在压占道路、取土、机井和树木占地、分地等易发展利益矛盾的环节上要不厌其细地做好群众的思想工作。以高质量的项目成果让群众实实在在感受到土地整理的好处，进而调动群众参与土地整理的积极性和创造性。要充分发挥新闻媒体的作用，运用多种形式，广泛深入地开展宣传活动，营造全社会参与土地整理的良好氛围。

3 总结

我国土地整理工作开展以来，取得了很好的成绩，不但增加了有效耕地面积，提高了耕地质量，改善了农村环境，增加了农民收入，而且为今后土地整理工作积累了丰富的经验。但是在探索中出现的问题仍需要我们土地整理工作者在实践工作中不断摸索解决途径，促使我国土地整理事业更加完善。

参考文献

[1] 陈美球 邓爱珍 林建平.我国社会主义新农村建设与农地整理.江西农业大学学报社会科学版，2006-3-20

[2] 高向军.拓展土地整理领域，丰富土地整理内涵.中国国土资源报，2005-11-8