论涉及案件移送时行政处罚与刑罚适用衔接问题

黄荣

摘 要：行政处罚与刑罚的合理、有效衔接，一直是法律实践中的难题。本文在明确二者关系和对比国外司法实践的基础上，论述了我国应当在坚持刑罚优先性的同时兼顾实效，灵活把握，充分发挥二者作用，以实现高效打击违法犯罪，维护社会秩序的目的。

关键词：刑罚；行政处罚；优先适用

在实践中，当同一违法行为不仅违反行政法规范，而且情节严重，又构成了犯罪时，就会产生行政处罚与刑罚在适用上的衔接问题，这一直是困扰我国法律实践的难题。本文站在刑罚优先的立场，对涉及案件移送中二者适用的衔接问题展开论述。

1 行政处罚与刑罚关系概述

一般认为，行政处罚是指特定的行政机关或经法律授权的其他组织依法对违反行政法规但尚未构成犯罪的个人、法人或其他组织的行为进行惩戒、制裁的具体行政行为。刑罚是刑法规定的由国家审判机关依法对犯罪人适用的限制或剥夺其某种权益的强制性司法制裁方法。

行政处罚与刑罚都属于公法性质上的法律责任，都是对违法行为的否定性评价和制裁。二者主要区别在于： （1）实施的主体不同，行政处罚由特定行政机关或法律授权的组织作出，而刑罚只能由法院作出；（2）适用对象不同，行政处罚适用于违反“行政管理秩序”的人，而刑罚适用于“触犯刑事法律规范”的人。（3）制裁手段和严厉程度不同，通常刑罚（包括主刑和附加刑）的惩罚明显严厉于行政处罚（警告、罚款、拘留、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、执照等）；（4）适用的程序不同，行政处罚是依行政程序作出的，而刑罚依刑事诉讼程序作出的。

2 国外行政处罚与刑罚的适用

美国重司法轻行政，惩罚方式只有刑事罚和民事罚，而没有行政罚。但在司法实践中，法院会将某些专业技术性强的违法案件交由行政机关处理，并赋予其处罚权，但仅限于特定行政领域，如交通管理、海关监管、环境保护等的罚款权。该种权力的获得必须经过立法机关授权和司法机关承认。并且行政罚款，不具有强制执行力，被罚款者对行政机关的罚款决定可以不予理睬、拒绝缴纳或者向法院起诉。作出罚款决定的行政机关可以向法院提出检控，而不能申请强制执行。一旦法院受理了检控，行政机关的罚款决定即停止执行。如经法院认定违法事实成立，被罚者就要被处较之前更高数额的罚款。

在德国，违反行政法的行为，原则上由行政机关追究责任并处罚。只有当违反秩序行为与犯罪具有关联关系时，才由检控机关负责追究，并由法院依刑事诉讼程序做出处罚。但德国与中国大陆行政处罚的不同之处在于，其规定的处罚种类主要是罚款，不涉及剥夺人身自由的处罚。

3 我国案件移送中刑罚的优先适用

实践中，行政机关对违反行政法律规范并构成犯罪的，必须遵循刑事优先原则，将案件移交司法机关处理。刑事优先原则是各国在处理刑事责任与行政责任竞合时，普遍适用的原则。刑事优先的原因在于：第一，犯罪比行政违法行为的社会危害性更严重，应先予审查。第二，刑罚比行政处罚的制裁程度更为严厉，应先予施行。第三，行政处罚不是司法审理的必经程序，行政机关作出行政处罚的事实和证据，对司法机关并不具有当然的效力，而司法机关认定的犯罪事实和审查的证据，对行政机关具有当然的效力。

在我国，调整犯罪行为的刑法位阶高于行政法规，而且刑罚有利于打击犯罪，实现刑法的社会防卫功能。因此，同一案件既是行政违法案件又是涉嫌犯罪时，原则上应先由司法机关按刑事诉讼程序追究行为人的刑事责任，再由行政机关在不与先行刑事责任重叠的范围内，依行政处罚程序处理行为人的行政责任问题。

对于，行政机关经调查发现行为人涉嫌犯罪的，能否先予行政处罚，再移送司法机关问题。笔者持否定观点。理由是，我国《行政处罚法》第38条第4款规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。”依此，可以推断出当不法行为构成犯罪时，行政机关要直接将此案件移送司法机关，而不是在做出行政处罚后，再移送司法机关。

对于《行政处罚法》第26条关于人民法院在判处刑罚时，对已执行的行政拘留和罚款应作相应折抵的规定，不应理解为，行政机关有权先处罚后移送。此条规定，主要针对的是行政机关在作出行政处罚之后，又发现行为人涉嫌犯罪而依法移送的情形。

4 刑罚优先适用之灵活把握

应当指出，本文所讨论的刑罚优先是针对于行政处罚与刑罚出现竞合的情形。当二者并不冲突的情形下，是可以并科适用的，比如行政机关应当责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、执照的，则可先作出行政处罚，不必等到司法机关作出裁判之后。这样做一则有利于及时制止不法行为的持续，二则有利于提高行政执法的效率。

另外，对特殊领域，应灵活把握。比如《刑法》第201条逃税罪的第1款规定“纳税人采取欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报或者不申报，逃避缴纳税款数额较大并且占应纳税额百分之十以上的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；……。”第4款规定“有第一款行为，经税务机关依法下达追缴通知后，补缴应纳税款，缴纳滞纳金，已受行政处罚的，不予追究刑事责任；……。”此为刑罚先于行政处罚优的例外规定。这样规定是为了督促纳税人積极履行纳税义务，从实现法律价值的角度是有积极意义的。但个例不能排除总体原则的适用。实践中，刑罚优先仍是原则，需要司法和行政工作者灵活把握，充分发挥刑罚和行政处罚的效能。

5 结语

行政处罚和刑罚在法律制裁体系中都占据重要地位。在案件移送过程中，准确把握两者的关系，合理衔接，才能实现行政执法与司法的有效配合。具体来说，应当以刑罚优先为原则，行政处罚相配合，共同实现打击违法犯罪，维护社会秩序的目的。

参考文献

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2、李晓明著：《行政刑法学导论》，法律出版社，2003年版。

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5、张明楷主编：《行政刑法概念》，中国政法大学出版社，1991年版