依法管理城市 提高城市形象

霍光远

近年来各地积极开展城市综合执法改革，为我们加强城市管理探索了一条路子，提出了许多值得思考的问题。城市管理综合执法是解决多头执法、多层执法、执法扰民的一个主要途径。当前综合执法改革存在的主要问题是执法依据不充分、体制不规范、范围过于宽、人员素质差等问题。其主要原因是对综合执法及综合执法机构性质、功能、定位认识模糊。综合执法改革应遵循执法工作基本规律，坚持走规范化、专业化的路子。

1 城市管理综合执法存在的问题分析

1.1 关于执法依据问题

实行城市管理综合执法的依据目前有两点。一是《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定，经国务院批准或授权，省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关机关的行政处罚权。二是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、室等工作部门的设立，增加减少或合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。上述规定仅从法理上明确了综合执法机构执法主体资格。现在的问题是，现行有关城市管理方面的法律、法规如：《城市规划法》、《环境保护法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市道路管理条例》等都明确规定各业务行政主管部门行使处罚权，这些法律、法规从效力上高于政府规范性文件和地方性法规，从内容上与《行政处罚法》发生明显法律冲突。这使得城市综合执法机构的执法依据显得不充分。

1.2 关于综合执法范围问题，目前存在的主要问题是范围不统一

依据国务院文件精神，城市管理综合执法主要包括八个方面。1、市容环境卫生管理方面的法律、法规、规章规定的行政执法职能。2、城市规划管理方面法律、法规规定的全部或部分行政执法职能。3、城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政执法职能。4、市政管理法律、法规、规章规定的行政执法职能。5、环境保护管理方面法律、法规、规章的部分行政执法职能。6、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照摊贩的行政执法职能。7、公安、交通方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政执法职能。8、城市其他方面的行政执法职能。一是不利于法制统一。各地执法各自为政，影响了行政执法严肃性。二是没有统一的主管业务上级，不利于各地进行正常业务交流，以提高业务水平。三是一些地方执法范围过大，增加了执法人员熟悉掌握有关法律、法规的难度，增加了工作强度，造成了执法不到位情况。同时肢解了行业管理职能，影响了整体行政管理效益。四是一些地方执法范围过窄，造成执法力量分散，执法覆盖面过小，增加了行政成本。

1.3 关于综合执法体制问题

具体表现：一是机构名称不规范。具体称谓有城市管理综合执法局、城市管理综合行政执法局、城市管理行政执法支队、城市管理综合行政执法支队等等。二是机构设置体系各异。一种是独立设置。具体又分几种情况。（1）只设城市管理综合执法局；（2）设城市管理综合执法局和城市管理综合执法支队，为一个机构两块牌子；（3）市设综合执法局，区只设综合执法大队。另一种是合署办公。城市综合执法局与城市管理委员会、城市管理办公室等行政机构合署办公。三是机构性质不统一。鉴于地方政府机构改革结束时间不长，由于受行政机构设置限额和行政编制总额的制约，大多数地方将城市综合执法机构分为综合执法行政机构和具体执法机构。四是管理体制混乱。第一种是实行市区两级执法，以区为主的执法体制。区设立综合执法机构，为区政府组成部门，区执法机构受市执法局和区政府双重领导以区政府为主。第二种是实行市区两级执法，以市为主的执法体制。区设立综合执法机构，受市执法局和区政府双重领导，以市执法局为主。第三种基本上与第二种类似，不同处就是明确区执法机构是市执法局派出机构。第四种实行市、区、街道三级执法体制。在街道设立综合执法机构，使执法重心进一步下移。

2 城市管理综合执法改革的出路

城市管理综合执法是一项系统工程，牵一发而动全身，我们应该精心设计，统筹规划，兼顾长远目标和近期目标，采取标本兼治的办法积极推进这项改革。

2.1 加强立法工作

尽快制定有关法律、法规，进一步明确城市综合执法机构的性质、地位、职责，明确其执法主体资格，规范法律责任，重点要界定综合执法机构与各行政主管部门职权划分，从根本上理顺关系，清理修订现有关于城市管理方面的法律、法规、规章，消除和减少法律冲突及矛盾，建立健全城市管理法律、法规体系。加强立法解释工作，解决有法难依问题。

2.2 合理界定综合执法范围

综合应包含两个层面的内容。从横向看，综合内容不宜搞成包罗万象的大杂烩，影响执法效果。应坚持以下原则。一是重点突出。以市容环境卫生执法为核心，适当集中其他方面的职权。二是具有关联性。综合执法内容之间在性质等方面应有内在联系。三是易于操作。专业性、技术性较强的执法工作不宜集中。“如违反建设规划许可证的规定进行建设的，影响城市规划的严重程序如何，该拆除还是该采取其他措施，处理起来就比较复杂，行政处罚该不该相对集中，如何集中，就需认真研究。再如，房地产管理中的执法，往往与房地产行政管理过程紧密联系，有没有必要成立专门的执法队伍或者由专门执法机构实施行政处罚权就值得认真研究”。“还如煤气、供热管理和设施的管理，问题也比较复杂，不能简单地集中行政处罚”。各地综合执法机构的执法范围宜相对统一，便于实施专业化规范管理。从纵向看，应重心下移，突出区执法机构在执法工作中的主力军作用。市、区执法机构职责权限应各有侧重，市级重点负责政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由区执法机构

负责。

2.3 逐步建立规范的综合执法管理体制

城市管理综合执法工作是我国行政执法体系的重要组成部分。城市管理综合执法直接面对广大人民群众和各种类型组织，拥有除限制人身自由之外的种种行政处罚权，其工作任务之重、影响之大、难度之强超过了其他专业执法。从工商、税务、技术监督、食品药检等行业的执法经验来看，必须走规范化、专业化路子。通过规范化、专业化建设，可以确保全国法制的统一，促进各地业务交流，提高执法水平，树立城市管理执法部门的良好形象。综合执法机构名称应规范。根据其承担的职责任务，综合执法不宜再划分为综合执法行政机关和具体执法队伍，一律应明确为行政机构。具体执法队伍可设为行政执法局内设机构或直属机构，实行队建制。市设综合执法局，列为市政府组成部门。区设综合执法分局，为市执法局派出机构，列入区政府组成部门，实行双重领导，以市综合执法局领导为主。另外，对工作任务特别大的，根据工作需要可按区域设置城市管理综合执法所，作为区综合执法分局的派出机构，承担所辖区域街道、社区的综合执法工作。考虑到行政编制紧缺，城市管理综合执法机构一律使用专项编制，由国家统一分配下达。在整个机构设置框架体系中，应坚持重心下移，市级应尽量精干、综合，重点突出加强区级综合执法机构

建设。