监察体制改革背景下的职务犯罪侦查权研究

【摘 要】 国家监察体制改革的不断深化，对于检察机关的检察权有莫大影响，尤其在职务犯罪中的侦查权转移到监察委员会这一层面来看，的确是对检察机关的职能及地位的一种抨击。这在很大程度上改变了以往传统的职务犯罪侦查权上的分工模式，是对未来职务犯罪侦查结构的塑造。本位主要对改革后关于职务犯罪侦查权的性质及归属、检察侦查权改革后的架构、及检察机关侦查权的必要性等方面的探讨。

【关键词】 监察体制改革 侦查权 调查权职务犯罪

一、侦查权的定性及与调查权的衔接比较

自对贪污受贿、滥用职权等职务犯罪的调查处理职能转隶到监察委员会之后，也就意味着检察机关对职务犯罪的侦查权产生了让渡，但是根据《中华人民共和国监察法》中关于监察的范围、程序等法条的规定，我们又不难看出，法条中提到的都是关于调查的程序和内容，这是否与以往检察机关对职务犯罪的侦查权性质相同，是值得研究的方面。

（一）检察机关侦查权的性质

关于改革前检察机关的侦查是指对于部分刑事案件的專属侦查，《刑事诉讼法》第十八条就是明确规定检察机关根据职能直接侦查案件的范畴，如对贪污受贿、渎职犯罪以及国家机关工作人员利用职务之便进行非法拘禁、刑讯逼供等侵害公民权益的犯罪行为的侦查。

而关于侦查权的性质问题，在之前就存在不同的看法，一是认为此类侦查权是作为一种普通的行政权，具有行政权的性质，应该将其与普通的刑事案件一起由公安机关进行侦查。而第二种观点则肯定了职务犯罪侦查权的特殊性，建议将这方面的侦查职能由专门机关进行处理，大多数学者认为，职务犯罪侦查只能由其法定机关人民检察院行使，其他任何机关、团体和个人都无权行使和非法干涉[1]，以此区分一般的刑事案件。以此看来，如今检查委员会的成立也是第二种观点合理性的一种体现。

首先从法律角度来看，检察机关是由国家宪法赋予其职能的监督机关，而职务犯罪中国家机关工作人员利用职务的犯罪行为本质上就是对国家权益的损害，被国家法律赋予公职的这类人而因滥用职权妨害着国家法律的施行，这也是职务犯罪区别于其他犯罪的特点所在。

再从其职能角度来看，检察机关是实行上下级领导关系，且行使独立的检察权。职务犯罪具有区别于其他犯罪的特点，如犯罪主体往往位高权重且犯罪较为隐蔽，为侦查带来较大困难。而检察院作为一个具有独立地位并独立行使检察权的机构，因其侦查主体的特殊性，对于职务犯罪具有强有力的监督作用。最后从中国的司法实践中看，职务犯罪的侦查权一直是由检察机关来行使，这是我国的法律沿革也是历史传统。

（二）侦查权与调查权的衔接与比较

自《中华人民共和国监察法》通过后，关于监察委员会对职务犯罪的专属职能范围及程序的探究也是最近较为热门的话题。那么在以往检察机关的侦查权与如今检察机关的调查权之间又存在哪些区别？笔者认为对侦查权与调查权的属性比较有助于探究监察机关在今后处理职务犯罪刑事案件的走向。

1.监察机关权力构成

监察委员会其实是作为我国监察体制中一个专门的反贪腐机构，根据《监察法》及其草案其实可以总结出监察委员会的权力包括监督权、调查权和处置权。由各级人大选举产生的检查委员会，行使的监督权则是代表着国家公民对国家公职人员的监督。其次处置权则是监察机关依法对国家公职人员的违法、犯罪行为进行处分、问责、或是提起公诉的决定。

2.调查权与侦查权的关系

既然职务类犯罪的专属职能已从人民检察院让渡到国家监察委员会，那么原有的职务犯罪侦查权是否就不存在，或是直接将侦查替换为调查？侦查权在监察法草案中未曾提及，而在通过的《中华人民共和国监察法》中也只是频频出现“调查”二字，那么是否监察机关没有传统意义上侦查权？这都是存在一定的疑问，所以对此应该对如今监察机关的调查权与以往检察机关的侦查权进行比较。

事实上单从职能内容上说，调查权与侦查权类似，也就此进行了取代，但是在很多层面的属性上还是存在着较大的不同。首先我国以往的职务犯罪的侦查都是由各级人民检察院和纪检机关负责处理，也是在此类案件中我国传统的办案模式。而《监察法》的通过也使得职务犯罪的侦查主体成为国家监察委员会，从这也可以看出侦查权在主体上的变化和不同，如今的侦查主体为新设立的监察委员会，而监察委员会的设立也使得国家机构的整体体系发生了变化，是由“一府两院”到“一府一委两院”的变化。

其次很明显的就是法律适用上的差别，以往的职务犯罪侦查权其适用的法律是刑事诉讼法，而监察委员会调查职务犯罪所适用的便是通过不久的《监察法》。从而在对行为对象的强制手段上也有所不同，因为职务犯罪的侦查调查行为如今适用监察法，所以对于以往刑事诉讼法中关于取保候审、监视居住等强制措施不再适用，这也是比较重要的差别之一。另外在技术调查手段上，改变了以往的直接进行技术调查的手段，而是经过审批交由其他机关执行调查。所以据上述总结，监察机关的调查权并不能与检察机关的侦查权一概而论，两者也具有较大的差异之处。

但就侦查权与调查权的关系来说，两者间仍存在着紧密联系。在侦查期间的强制手段上，监察机关采取的强制手段虽在一定程度上要比检察机关严格，但在手段方式上与以往的检察机关行使职务犯罪侦查权较为一致，只是监察委员会是以“调查”为方式而采取一系列的强制性措施去处理职务类犯罪，内容上确是具有一致性。并且当监察委员会成立后，职务犯罪相关的诉讼程序也形成了调查到起诉再到审判的程序，最终也是需通过人民检察院的审查起诉这一步骤，所以与检察机关的侦查权相比较而言，在侦查过后的审查起诉阶段也是相同的，而且在这一阶段也都由《刑事诉讼法》规制。

所以以往的侦查权与如今监察机关的调查权在很多方面也具有一定的联系，在看到二者的差异性的同时也需注意在程序和范围上的共同点，有助于较好地把握侦查权与调查权之间的关系。

二、监察机关调查权的相关分析与评价

监察委员会由全国人大产生并直接对全国人大负责、受人大监督。所以作为国家专门的反腐机构，其地位不言而喻。并且在近年来国家推进反腐的决心之下，成立不久的监察机关对于打击职务类犯罪的力度和效率应该是强有力且直击要害的。但因为《监察法》刚通过不久，在很多方面的规定并不细致完善，尤其在其职务犯罪调查等方面也存在问题。

（一）监察委员会调查权的特点分析

由于职务犯罪侦查主体的较大变化，监察委员会在行使调查权时，其在很多方面都具有自身的特殊性，如前文所述，这与传统的职务犯罪侦查权有所不同。具体归纳为以下几个特点：

1.调查权行使的政治权威性

我国监察委员会行使调查权的对象是国家工作人员，行使的依据则是根据国家法律的规定和授权。而以往的国家纪检机关则是根据党内的规范性文件。虽然之前的试点决定中，对职务犯罪的调查采取的是纪委和监察委员会联合行使，反映了我国在政党关系中的反腐倡廉特点。但是在性质层面来看，两者存在这质的差异，国家纪检机关刑事调查权依赖于党纪党规，而监察机关在行使调查权使所遵循的是国家法律赋予权限内的权力，这体现的是国家的权威和浓厚的政治色彩。

2.调查措施的强制性

《中华人民共和国监察法》中规定了一系列不同种类的强制性措施，如第四十一条就规定了调查人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押勘验检查等调查措施。第四十三条中也规定了特殊的留置措施，并且也规定了留置的时间不得超过三个月以及延长时间不超过三个月，公安机关也应配合监察机关进行留置。留置作为一种限制人身自由的措施的确体现了监察机关实施行为的强制性，这也是在国家强烈反腐工作中所必须具备的强制手段。

3.调查权的综合性

纵观法律条文之规定，作为监察机关的监察委员会在调查权上具有多样化特点。首先从其调查的对象来看，参照《监察法》中规定可知监察委员会的调查对象不仅包括职务犯罪，而且还包括国家公职人员一般违法的职务行为，这就体现出了综合性的特点。再者从其主题角度看，国家监察委的横空出世，使得不同机关主体在侦查权的大部分权力都转隶于监察机关。比如检察机关的大部分侦查權即职务犯罪侦查权、行政监察机构的查询权等，所以可知如今的监察机关调查权是个多样化、复合型的权力，也是因为这种新权力模式的出现，这种综合性的调查权才相伴而生，从另一方面也体现出国家反腐的力度，也大大推动了监察机关调查职能的发挥。

（二）对监察机关调查程序的评价

在监察委员会的监察程序中，我们可以看出规定了留置等限制财产或人身自由的一些强制性手段，那么作为强制性手段在必须配备的同时，又需要何种的限制和完善？这是伴随着新的国家机构以及新的权力产生而引发出的问题。

1.缺少律师参与程序

有学者认为应允许涉案人员“留置”阶段的律师介入[2]根据以往的《刑事诉讼法》，在检察机关第一次讯问和对犯罪嫌疑人采取强制措施时都规定了律师参与刑事诉讼的情况和具体事项。但在如今的《监察法》中虽然规定了一系列的强制性措施，却并未规定律师参与程序中的情况，所以从当初的草案到如今的立法都没有将律师参与制度应用到整个监察机制中，这是与刑事诉讼法中的规定具有较大区别。笔者认为，这其实不合理，因为首先监察委员会的成立就代表着国家公权力发挥到了极致，这根本上就导致了被调查对象难与国家权力抗衡，而却又不使律师参与调查程序而难上加难，从而也将形成控辩失衡的局面，所以在监察程序中接受律师的参与也是有很大的必要，对调查对象的人权保护也是极为重要。

2.监察机关调查权的监督制约问题

监察委员会的成立使得国家整个权力模式有了新的变化，作为与一府两院并列的监察委员会，有着较为重要且特殊的地位，其监察的对象大多也是身居高位的国家公职人员，所以为了防止监察机关公权力的滥用，有必要建立监督机构对其行为进行监督制约。

首先，监察委员会产生于各级人大，对各级人大负责，则理应接受各级人民代表大会的监督。这也体现在《监察法》第五十三条。并且第二、三款也提到了各级人大及其常委会对监察工作的监督。

其次，在监察法草案通过之时，有部分学者提出：在各级监察机构内部设立专门的监督部门，从而加强对检察工作的监督。设在相应级别人大常委会的机构属于专门委员会，可称为“监察监督委员会”[3]。而在《监察法》的第五十五条以经明确规定了监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督。这也是对这种观点的印证，对国家公权力的制约和监督也需要从内外两个层面进行。《监察法》第五十四条也同时规定了监察机关的检查工作需公开，接受社会民众的监督。这也是从外部对其进行权力的限制。

再者，监察委员会行使调查工作时也离不开司法层面的监督。虽然如今职务犯罪的权力行使让渡于监察委员会，但在其进行监察工作如进行留置等强制性措施时，须经检察机关的监审。另一方面，在提起公诉的职务犯罪案件中，法院很大程度上也起到了作用，对监察机关对职务犯罪行为的整体处理进行审查，包括案件的事实过程及其处理方式结果。如果在法院审判中出现罪名不成立的情况，监察委员会则会有承担法律责任的可能。所以在这一方面，司法审查也对监察机关有着强力的监督效果。

（三）对调查权于监察机制的建议

笔者认为，我国虽然近年来一直在探讨监察机制的架构建设，但刚刚通过的立法仍需不断成熟和完善，监察法的相关释义也需不断地具体深化。

1.平衡“两院一委”的党内地位

“两院”指的是人民法院与人民检察院，“一委”则指监察委员会。自监察机关成立后可知，监察委员会在党内的地位明显要高于两院，这不仅是因为它反映了当下国家反腐工作的力度和决心，而且它打破了国家传统的权力机构的构造模式，并且在党内的资源占有上多于两院，其实这也导致了并列机关之间的权力失衡。

《中华人民共和国监察法》是根据《宪法》制定而出，而根据我国《宪法》及其长期以往的习惯，可以分析出，监察机关与检察院及法院的关系应该是分工负责、互相配合、互相制约，这样才能做到权力的制衡而避免彼此间的资源分配不均，有助于提高各机关的办案效率。

2.推动合理的司法审查

我国长期以往的侦查权，缺少对其侦查行为合法性的合理审查。从根本上来说，是缺乏建设一个合理且中立的司法审查组织，而以往对侦查行为的监督审查，往往偏向于机构的内部行政审批化审查[4]，这样并不能发挥根本性的效果。因为内部的审查模式往往是较为封闭的，容易使得机关内部出现职权滥用、侦查中的具体行为不合法等问题。所以，在成立监察机关后对于设立一个中立且合理的司法审查组织，并且对监察机关的调查等行为做出合法性审查应当尽早作出决定。

三、侦查权分离对检察机关的有利影响

侦查权的分离看似使检察机关的权力大打折扣，但在不同角度可以看出一些有利的影响，概括为如下方面：

（一）稳固了检察院的法律监督权

《宪法》将检察机关定位为法律监督机关，《刑事诉讼法》也同样明确了检察院的法律监督职权。而这次监察体制改革使得原本属于检察机关的职务犯罪侦查权与其相分离，也进一步地使得检察院的法律监督职能进一步凸显，成为主体地位。其实在检察机关的法律监督权这一方面来说，也经常饱受争议。其一是检察机关是刑事诉讼的检控方，其司法属性与监督属性存在属性上的冲突[5]。其二是检察机关主要是对法院和侦查部门进行法律监督，但就其本身来说，却会出现检察机关自侦的情况，而缺少对其进行监督的外部监督。

监察体制改革对于检察机关未必不利，首先对于法律监督在属性上的争议将逐渐消失，因为职务犯罪的侦查职能已经发生了转隶，在以后的职能运作过程中可以更好的稳固以法律监督为主导职能的地位，更加坚定地完善法律监督的机制。

（二）有利于优化检察机关的职能

以往检察机关的权力不单在于控检方面体现，在反贪腐、反渎职方面也有自侦权能，另外还作为监督机关行使法律监督权。虽然职能范围较广，权力较大，但改革前的检察机关存在诸多问题。其一，检察院一个机关却有多种职权，须对不同方面的问题负责，这就造成承担过多，无法应付的局面。其二因权力相伴而生的职能范围较大，内容繁多。这也使得在处理各种事务无法均衡并难以分清主次方面。所以对于检察机关的权力职能，之前的配置其实是一种盲目的扩张，使得检察机关应接不暇，无法找到重点。在世界各国来看，检察机关的主要职能还是在于控檢，但是我国在检察权能上本身就存在争议，侦查职能对检控职能的发挥有较大的限制作用。所以侦查权的转隶有利于优化如今检察机关的职能，使其认清自身的监督主导地位。

四、检察机关保留侦查权的必要性

国家监察委员会的成立确实使反贪反腐反渎职的职能实现了转隶，但是否就意味着原本作为侦查主体的检察机关至此丧失了侦查权？其实不然，检察机关保留部分侦查权具有必要性。

（一）法律规定中体现的保留

其一，《刑事诉讼法》第十八条的第二款中规定了“国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件”，从这可以看出，检察机关的侦查权并没有完全移转到监察委员会，其中提到的“其他重大犯罪案件”显然不包括职务类犯罪的案件，而是其他方面的案件。

其二，按照《刑事诉讼法》第171条第二款的规定，人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。该条所规定的人民检察院审查的案件包括了所有的公诉案件，对这些案件自行侦查的权力也不可能因为反贪部门和反渎部门的转隶而丧失。

其三，按照 《人民检察院组织法》 的规定，检察机关 “对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权”。这里规定的 “检察权” 包括了法律赋予检察机关的各项职权，其中当然包括法律赋予检察机关的侦查权。这种侦查权同样不能因为反贪部门和反渎部门的转隶而丧失。

（二）理论上的必要性

首先，检察机关的侦查权来源于它本身的定性，现如今的检查制度其实是为了打破曾经的司法专断而分离出的产物，所以为了保证法律的权威和合理施行，就必须具备对于违法犯罪行为的专门对策即如今的侦查权。所以这既是历史沿革也是理论上检察机关行使侦查权的必要性和重要性。

其次，公诉制度也决定了监察机关行使侦查权的必要性，因为有很多种类的犯罪在侵害公民权利的同时，更是危害了国家的利益，所以在这种情况下，国家以国家公权力作为打击此类犯罪的保障。而在此过程中，就需要侦查机关进行相关案件的侦查，但在除公安部门等侦查机关之外，检察院也应该具有一定的侦查权，在应当被追诉但其他侦查机关没有对此行使侦查权时，对犯罪的具体情况展开调查，以了解并证实整个案件的事实。检察机关如果没有侦查权，在应当调查的犯罪事实没有充分调查的情况下，国家追诉主义的理念就不可能真正实现[6]，其必要性可见一斑。

最后，检察机关保留部分的侦查权有助于国家机关之间的权力制衡。当下我国一般的刑事案件侦查权属于公安部门，而对于危害国家安全类犯罪则是由国安部门行使，如今的监察委员会又行使着职务犯罪的侦查权，而且部门之间缺乏相关的监督体系，所以对于很多案件来说如果任何部门对此都没有充分的侦查，就很难达到打击犯罪的目的。

结 语

监察体制改革在现实中的确给检察机关带来了利弊影响，但是就目前来看，相关立法同样缺乏成熟的机制。在侦查权角度，改革背景下职务犯罪侦查权分离的检察机关的确面临着机遇也是一种挑战，怎样在未来塑造一个高效的反腐败机制其实是一个循序渐进的过程，但在改革之下的各机关的工作运转仍然应当遵循相互配合、互相监督和制约的准则，这样才能更加地达到国家反腐的目标。

【参考文献】

[1] 李奋飞.检察再造论——以职务犯罪侦查权的转隶为基点[J].政法论坛， 2018，（1）：22

[2] 陈光中.关于我国监察体制改革的几点看法[J].环球法律评论，2017（2）：10

[3] 田丰.论国家监察委员会的侦查权及其限制[J].经济·法学研究，2017.03

[4] 参见朱赟先，试论国家监察委员会的调查职能及其制约——以职务犯罪侦查权为视角[J].山东青年政治学院学报，2018，（1）：3

[5] 吴祥林.侦查权分离对检察机关的三点影响[J].法制与社会，2017.10

[6] 张智辉.检察侦查权的回顾、反思与重构[J].国家检察官学院学报，2018.3

作者简介：吴翔（1994—），男，汉族，安徽宣城人，硕士研究生，法学硕士，单位：上海政法学院，研究方向：刑法学