检察机关提起行政公益诉讼模式构建

张秋阳 罗天婵

【摘 要】 目前，我国行政公益诉讼的制度具备了法律依据，但是如何有效运作和发展还有待探究。结合当前的改革背景，分析检察机关提起行政公益诉讼中存在的问题与困境，如案件线索来源、调查取证能力和司法地方化影响等。这些因素使检察机关提起行政公益诉讼具有被动性和消极性。提出相应的解决对策，以期构建“积极+合作”的检察机关提起行政公益诉讼模式，维护国家和社会公共利益。

【关键词】 检察机关 行政公益诉讼 “积极+合作”模式

2017年全国人大常务委员会通过关于修改《行政诉訟法》的决定，在《行政诉讼法》第25条中国增加一款，关于检察机关提起行政公益诉讼的规定。检察机关提起公益诉讼制度在全国范围内确立。从2017年7月全面实施检察公益诉讼制度到2019年1月，检察机关共发出检察建议书6万多份，92%都得到了采纳，2018年全国检察机关总共办理行政公益诉讼108767件，向行政机关发出检察建议101254件，其中97.2%被采纳。[1]

一、问题的提出

检察机关提起行政公益诉讼是司法改革中检察院改革的重要一环，是对检察权力做的一次“加法”。但与此同时，伴随着国家监察体制改革，检察院职务犯罪侦查职能被整体剥离，移交给国家监察机关，这对检察机关的权力无疑是一次重大的削弱，不利于其法律监督职能的运作。因此，充分重视和发展检察机关提起公益诉讼这一制度是检察院在当前人大领导下“一府一委两院”的政治结构中避免权力边缘化的重要途径。检察机关应当积极认真行使提起行政公益诉讼的权利，夯实法律监督者地位。

我国虽然在法律上确立了检察机关提起行政公益诉讼制度，但立法过于粗疏，对行政公益诉讼制度没有做出具体详细的规定。这导致在实践中出现许多问题，比如检察机关案件线索来源单一、公益诉讼涉及范围广，调查取证困难和费用高以及检察机关无法摆脱地方党委和政府的影响，无力提起行政公益诉讼同地方政府对抗等。在当前司法实践中检察机关提起行政公益诉讼力量疲软，呈现出消极或者心有余而力不足的态势。为促进检察权威、维护公共利益和监督制约公权力的行使，检察机关应当克服这些难题，摆脱目前在提起行政公益诉讼中的被动性与消极性，积极行使自己的权力，为克服自身的缺陷，适当的吸收社会力量，建立“积极+合作”的检察机关提起行政公益诉讼的制度模式，落实检察机关提起行政公益诉讼制度，顺应司法改革趋势，树立检察权威，维护国家社会公共利益。

二、困境：检察机关提起行政公益诉讼的当前实践

在我国，检察机关是提起行政公益诉讼的唯一主体。作为社会公共利益的维护者，在行政机关违法行政或者不作为导致社会公共利益受到侵害时，向侵犯公共利益的行政机关发出检察建议，行政机关收到检察建议仍不依法履行职责的，检察机关应当向人民法院提起行政公益诉讼，督促行政机关规范行使职权。然而，在当前实践下，这项制度的运行存在很多问题。作为社会管理者，行政机关行使职权错综复杂，检察机关并不能及时监督行政机关的权力行使。行政公益诉讼涉及环境保护、国有资产等专业问题，检察机关工作人员缺乏相关专业背景，很难靠自身力量解决。以及一旦提起行政公益诉讼，其往往涉及鉴定、评估等专业事项，成本高昂。最后，检察机关难以摆脱司法地方化的影响，行政公益诉讼是检察机关同地方行政机关的一场正面对抗，司法地方化影响足以消解检察机关提起公益诉讼的热情。对于这些困境，在下面分析中详细论述。

（一）案件线索来源单一

根据修改后的《行政诉讼法》规定，检察院提起行政公益诉讼的案件线索范围限定在人民检察院履职过程中。检察机关提起行政公益诉讼的案件线索主要来源于职务犯罪侦查当中。但监察体制改革后，检察机关不再享有职务犯罪侦查的权力，即其提起行政公益诉讼的主要线索来源被断掉，这导致检察机关在行政公益诉讼领域“无米下锅”。在其他职能中，检察机关无论是审查逮捕、提起公诉或者接受人民群众举报控告的过程中，都呈现案件线索来源单一、不足的情况，和检察机关具有被动性的特点。案件线索是检察机关办理行政公益诉讼的开端，如果说在获取线索方面检察院就呈现出被动的特点，那么希望检察机关通过提起行政公益诉讼树立检察权威便是无稽之谈。

（二）调查取证难

行政公益诉讼往往涉及不特定多数人的利益，涉及范围广、人数多、案件事实复杂和通常具有专业性。比如环境行政公益诉讼，检察机关提起环境行政公益诉讼，其中可能涉及水文、生物、等多个方面的知识。而这些知识往往是办理行政公益诉讼的检察人员所不具备的。受专业知识的牵掣，实践中检察机关会邀请相关行政部门具备专业知识的人员参与调查。这就造成作为被告的行政机关的工作人员参与作为原告的检察机关的调查活动的情形，明显违背了回避原则。此外，在行政公益诉讼中，存在大量的鉴定和评估事项，检察院只能委托社会机构和组织进行评估鉴定，其成本高昂。虽然评估鉴定费用由国家财政负担，但是财政预算是有限的，这种矛盾下往往会抑制检察机关的办案积极性，对于许多需要鉴定评估问题视而不见，或者说一开始就挑选办案，对于那些可能耗费巨大的案件，检察机关搁置处理。因此专业知识的钳制和评估鉴定的高费用给检察机关在调查取证过程中树立高门槛，使检察机关调查取证不利，对于许多调查活动呈现出消极的态度，进而不能妥善的保护国家和社会公共利益。

（三）司法地方化影响

一直以来，司法地方化都是困扰我国地方司法的重要因素。我国当前的政治结构是人大领导下的“一府一委两院”。地方检察院由地方同级人民代表大会产生，受同级人大监督。检察院在行使职权时很难摆脱同级党委、政府的干预。同时由于监察委员会的成立，检察机关反贪反渎职能的剥离，使检察院在提起行政公益诉讼，与行政机关进行对抗时明显底气不足。通过研究显示，检察机关提起的行政公益诉讼通常是牵涉利害关系小，不易引起地方行政机关对抗的案件，表现出趋易避难的倾向。对于那些严重侵犯公共利益，但是涉及地方政府利益较大，容易引起地方政府反弹的案件，检察机关通过采取慎重的态度。这显示出司法地方化对于检察机关提起行政公益诉讼具有很强的阻碍作用。检察机关人员畏于单位财政和人事升迁任免的压力不敢与行政机关正面对抗和激烈交锋，不能使检察机关提起行政公益诉讼制度真正落地，切实维护国家和社会公共利益。

1. 促进建立区域检察院协作机制

建立区域检察院协作机制是指在行政公益诉讼领域，可能公共利益在行政区划间存在交叉的检察院之间，如同一水域流经地区的检察院，建立协作机制。比如上海检察院牵头建立“长三角区域生态环境保护司法协作机制”要求四地检察机关在长三角生态环境保护方面实现信息互通、重大案件通报，解决在公益诉讼中遇到的具体难题。建立区域检察院协作机制意味着检察机关在办理行政公益诉讼案件的过程中有其他地区检察机关进行关注，在办理跨区域案件时更有多方检察主体的参与，这相当于检察机关通过联合，增加自身权威以抵抗地方党委、政府的干预，使检察机关敢于撬动行政公益诉讼中的“硬骨头”。

2. 探索管辖制度

从权力运行的角度，行政公益诉讼制度实质是检察权与行政权的一场交锋。在我国地方政治生态中，行使检察权的检察院通常处于弱势地位，很难克服地方政府的影响，具有强烈的地方主义色彩，这也是我国公布的行政公益诉讼案件呈现出“趋易避难”趋势的重要原因。从克服地方主义的角度来说，异地管辖是一个很好的举措。在检察机关提起公益诉讼的探索中，部分检察院进行异地管辖的探索。取得了较好的效果。对于行政公益诉讼案件，检察机关如果认为案件重大复杂、可能受到同级党委、政府干预反弹的案件，应当提请上级人民检察院指定其他人民检察院立案办理，避免监督软弱。

四、结 语

在近两年的改革中，检察院的职能发生了重大变化。在行政公益诉讼之中，检察机关要克服司法地方化的负面影响，以积极主动的态度落实行政公益诉讼制度，构建“积极+合作”的模式，通过同监察机构建立线索反馈机制、认真听取人民群众举报控告和利用互联网数据拓宽行政公益诉讼的案件线索来源;吸收原有职务犯罪侦查力量和社会组织力量，增强调查取证能力;建立区域检察协作机制和异地管辖制度克服司法地方化。我国检察机关提起行政公益诉讼制度还有很长的路要走，除了以上论述的问题外，还有其他许多问题需要解决。我们应当循序渐进，先构建“积极+合作”的模式，有一个稳定的框架，再逐步解决实践中出现的其他问题，使行政公益诉讼成为检察院树立检察权威的一大利器，达到维护社会公共利益，监督制约行政机关的目的。

【注 释】

[1] 在2018年《最高人民检察院工作报告》和最高人检察院副检察长张雪樵做客《法治中国说·大检察官说》第四期《以公益的名义（上）》对行公益诉讼的运行情况进行分析：http：//www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201901/t20190111_405013.shtml

【参考文献】

[1] 张薇. 行政公益诉讼法治化路径探究——基于行政公益诉讼制度本土化的视角[J]. 行政与法，2019，（3）.

[2] 邓志红. 悖论与正说：检察监督权的谦抑性研究[J]. 中国检察官，2014（9）.

[3] 李洪雷. 检察机关提起行政公益诉讼的法治化路径[J]. 行政法学研究，2015（5）.

[4] 覃慧. 检察机关提起行政公益诉讼的实证考察[J/OL]. 行政法学研究.http：//kns.cnki.net/kcms/detail/11.3110.D.20190226.1054.002.html.

[5] 贾永健. 中国检察机关提起行政公益诉讼模式重构论[J]. 武汉大学学报（哲学社会科学版），2018，（5）.

[6] 孔祥稳，王玎，余积. 检察机关提起行政公益诉讼试点工作调研报告[J]. 行政法学研究，2017，（5）.

[7] 顏运秋. 生态环境公益诉讼的司法模式与司法 组织探讨[J]. 法治研究，2019（01）.

作者简介：张秋阳（1995-）女，汉，四川宜宾，四川大学法学院诉讼法学硕士。