深化财税体制改革促进新型城镇化健康发展

李灵

摘要：国家城镇化建设历经30年，取得了举世瞩目的发展。但是，长久以来重规模轻质量的发展模式造成我国整体城镇化水平落后。因此，建设科学、合理、以人为本的新型城镇化国家目标被提上日程。财税体制是一个国家的立国支柱，对城镇化发展的转型起到重要作用。然而，我国现行财税体制因为历史的原因，存在许多不合理的问题。通过发现问题，借鉴国外经验，寻求财税体制改革的科学路径具有深远的意义。

关键词：新型城镇化；现代财税体制；事权；财权；转移支付制度；税收优惠

0.引言

我国改革开放以来，城镇化建设突飞猛进。据国家统计局发布的经济数据，截至2015年末，我国城镇化率已达56.1%，实现了历史的突破。然而，由高速经济增长推动的大规模城镇化发展却面临着城镇化率虚高的问题，城镇化水平还较落后，制约了我国经济健康持续发展。在此背景下，中央印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，标志着中国城镇化发展的重大转型，核心是从追求发展速度转变为重视发展质量，实现以人为本的城镇化水平。人口城镇化是一个复杂的系统工程，其中财税体制起到基础和支柱作用。然而，我国目前城镇化的许多问题的症结就在于财税体制不合理，无法匹配新型城镇化发展。因此，本文通过研究现有财税体制存在问题，借鉴国内、国外经验，探索破除体制障碍和解决问题的途径，为新型城镇化的良性发展建言献策。

1.我国城镇化的发展概况

城镇化（urbanization），又称城市化。这个词的提出最早起源于18世纪，大致是描绘乡村向城市演变的过程。随着社会经济的发展，学术界也赋予了这个概念更准确的定义：城镇化是指随着一个国家或地区生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整，其人口逐渐向城镇聚集并由此引起一系列经济社会变化的过程，其实质是经济结构、社会结构和空间结构的变迁。

1.1新型城镇化的科学内涵及特征

“新型城镇化的概念其实是针对过去轰轰烈烈的不科学造城形成的“伪城镇化”而言的。首先，国家发展规划明确指出，新型城镇化必须以城市产业就业为支撑。城镇化是工业化和现代化必由之路。从世界发达国家的经验可以看出，决定城镇化发展质量的不是资源总量和城镇规模大小，而是城镇本身积聚生产要素的能力。因此，产业是带动城镇发展的强大火车头，是推进工业化集群和城市集群的基础。其次，新型城镇化的核心是人的城镇化，即以人为本。新型城镇化发展不单纯是更多农民转移到城镇，还意味着相应医疗、卫生、教育、住房等基本公共服务需求得到保障，使广大农业人口可以安居乐业，真正享受城市文明的成果。最后，新型城镇化必须走可持续发展道路，集约节约利用水、土地、能源等资源，强调环保和绿色可持续发展。

1.2我国城镇化的发展历史

从建国到改革开放前，我国城镇化发展曲折波动。1958-1965年，我国在“大跃进”错误思想指导下，导致城镇人口盲目增长，自然灾害的发生和基础设施薄弱极大抑制了城镇化发展。1966-1976年，十年的文化大革命更是重创国家经济建设，城镇化发展举步维艰。1978年实行改革开放政策以后，我国城镇化发展迎来了新的契机。2001年诺贝尔经济学奖得主约瑟夫.斯蒂格尼兹（Joseph Stigliz）教授指出：“中国的城市化是21世纪影响世界经济格局的一件大事”。从1993年至今，我国城镇化以年均3.5%的速度突飞猛进地快速增长，年均提高1.24个百分点。

1.3当前城镇化发展的困境

然而，十几年伴随着大规模高速发展的城镇化给我国社会带来许多问题。其一，大城市越建越大，交通堵塞、环境污染、公共资源紧张等“城市病”严重，造成城市管理中的矛盾冲突越来越突出；其二，中小城市发展缓慢，缺乏产业支持，无法吸引人才回流建设。农村空心化问题日益凸显。农村留守儿童数量庞大，不利于未来社會的稳定和谐发展；其三，农民工进城后薪酬收入有限，缺乏基本生活保障，无法真正实现人口的城镇化。

2.现代财税体制的基本内涵

财税体制分为财政和税收两部分，是指政府以税收作为主要财政来源以实现其公共服务职能的各种举措和制度。财政体制又称预算管理体制，是以中央和地方的收支划分为核心。税收即对一个国家税收法律的贯彻执行。2013年召开的十八届三中全会将财政定义为“国家治理的基础和重要支柱”。建立现代财税体制必须通过发挥中央和地方两个积极性，改进预算管理制度、完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度，最终起到优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的作用。

3.我国现行财税体制对新型城镇化发展的制约

国家财税体制是政府、行政和市场运行的连接点。实现新型城镇化的目标依赖于科学合理的财税体制。然而，当前制约城镇化发展的财税体制问题较多，具体表现在以下几个方面：

3.1地方政府财政保障能力不足

1994年实行的“分税制”改革提高了分权程度，有效地解决了中央财政保障不够的问题。中央将财权上收，事权下放给地方。应该说，该体制运行之初发挥了无可替代的作用，使中央能集中资金办国计民生的大事。然而，二十几年过去了，随着经济社会的发展，旧的财税体制无法跟上变化的形势，地方财政保障力度的不足严重阻碍了城镇化的发展。首先，地方政府财权与事权的不匹配滋生了“土地财政”问题。我国地方政府是履行公共服务职能最多的主体，所谓的事权很重，支出责任很大。然而地方财力得不到保障，资金缺口不断扩大，这导致地方依赖于出卖土地获得资金来推动城市的扩容和经济的增长。“土地财政”直接推高了房价，使居民可支配收入变少，买房安居乐业成本加重。房屋空置率不断提升，出现了许多“鬼城”。同时，“土地财政”还带来了工业厂房租金和劳动力成本上升等连锁反应，制约了工业的发展和产业的孵化。这些违背科学发展规律的现象绑架了城镇化往错误的方向发展。其次，地方政府财政资金紧缺无法提供优质的公共服务。大城市看似公共设施很多，但由于人满为患，人均可享受的不足。来大城市打工的庞大数量的农民工还受到户籍身份的限制，无法享受养老、医疗、子女教育等社会保障服务，无法享受城市文明的成果，实现“人的城镇化”。另一方面，中小城市财政资金更是紧张，经济发展缓慢甚至衰落，无法改善基础设施、提高公共服务质量来吸引人气。这使得城乡差距不断扩大，严重阻碍了城镇化发展。再次，地方政府除了财力不足，还存在机构庞大、人员众多的问题。为此地方只能积极动用当地除税收外可利用的一切资源来增加财源。现任中共中央党校国际战略研究所副所长周天勇教授指出，目前地方政府行政事业单位大概50%的人是以收费供养的。中国中小企业发展促进中心副主任陈新表示，调查发现，一些部门和地方政府违规收费占企业各种缴费总额的比率高达37%。各种违规收费、罚款加重了资金实力薄弱的中小微企业的税收负担。而中小微企业是创造就业岗位、吸纳劳动力、实现人口城镇化转移的最重要的经济实体。沉重的税费负担使得中小微企业生存堪忧，也严重打击了居民投资创业的积极性，带来的连锁反应就是造成城镇就业岗位不足，阻碍城镇化进程。

3.2转移支付制度无法发挥平衡作用

转移支付制度是指各级政府之间为平衡经济发展水平和解决贫富差距而通过以对财力的二次分配的形式和途径转移财政资金的活动。转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付两种。两者具有不同的功能和特点。一般性转移支付，中央不指定用途，由地方自主安排。该制度有利于地方因地制宜统筹安排财政支出和落实管理责任。专项转移支付，主要服务于中央的特定政策目标，地方必须按照中央的规定专款专用。该制度有利于促进相关政策落实，便于监督检查。科学的转移支付体系必须是方式和结构都实事求是地实现财力和事权的配置，发挥财政调节经济的最佳效果。但是，我国现行的转移支付制度存在许多不合规的问题，体现在：

（一）转移支付总量过大。2014年中央和地方公共财政预算收入占比约为45%和55%，支出占比分别约为15%和85%。这意味着中央将约30%的资金先集中再转移给地方。地方和基层政府肩负实施公共服务建设的支出责任。当财力由中央上级主导的情况下，地方政府只能把更多精力投入到向上级申请转移支付资金中去，而不是增加当地税收。另一方面，一笔资金从申请到落地时间间隔很长，资金时效性差。等到资金到位后，往往已经时过境迁，严重降低了工作效率，削弱了地方因地制宜统筹建设的积极性。

（二）转移支付结构不合理。科学的转移支付体系应该是以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅。但是我国的实际工作中，一般性转移支付和专项转移支付规模相当。而且一般性转移支付中的很多项目均规定了用途和使用方向，具有专项性质。按照中央意思下达的这些项目有些不一定符合当地实际需要，无法很好地起到平衡经济发展的作用。另外，许多专项转移要求地方需要配套资金，有的配套比例甚至高达70%以上。在地方财源已经吃紧的情况下，更加剧了地方财政收支紧张的矛盾。

（三）转移支付资金分配方式不科学。均衡性转移资金应以公平性为目标。公平性要求人均财力（财政转移支付前的财力水平）与财政转移支付资金呈负相关。即财力水平越低的地区应该获得更多的财政转移资金。然而，我国1994年实行的分税制规定中央与地方在收入分成上采取“基数法”。据研究调查，这种分配计算方法导致我国转移支付的分配并没有向落后地区倾斜，相反，经济发展水平越高的省份，所获得的人均转移支付资金却越多，扩大了地区间的财力差距，不利于推进全面城镇化建设。

3.3创业税收优惠政策不足

改革开放过去的三十多年中，中国工业和服务业支持了城市化的发展。但在很长时期内，多数中国企业都是依赖廉价的劳动力加工生产‘低端产品”的发展模式来推动经济增长。近年来，随着中国人口红利的消失，刘易斯拐点凸现，中国国民经济面临着增速放缓、就业压力增大、产业结构亟待升级等问题。新型城镇化建设离不开城市产业就业的支持。税收优惠政策又是激发产业活力与创新、提高就业吸纳能力的强有力的驱动。然而，尽管近年来国家出台了几项惠及企业的减税优惠政策，但是许多企业认为政策的实施效果不理想，税收优惠对创业投资企业的促进作用有限。首先，目前我国缺少针对中小企业技术创新的税收优惠体系。即使现有的中小企业税收优惠政策，也只是零碎的分散在各种行政法规和部门规章制度中，其法律层级和权威性不高，无法有效服务于中小企业的技术研发创新。同时，中小企业也存在资金缺、技术弱、抗风险能力低等问题。然而，与大型企业相比，中小企业在吸纳就业、推动城镇化发展方面具有举足轻重的作用。因此，中小企业更亟需国家高层级的税收法律优惠政策扶持。其次，企业实际税负太高。个人投资者投资有限公司制企业，扣除企业所得税和个人所得税后，实际总税负是40%，明显高于国际水平。最后，税收优惠门槛过高。例如，国家规定，创业投资企业投资于未上市的中小高新技术企业2年以上的，符合条件者，可按其对中小高新技术企业投资额的70%抵扣该投资创业的应纳税所得额。但是，要享受这一优惠政策，被投资的中小高新技术企业除了必须取得高新技术的认定，还必须满足职工人数不超过500人、经营销售额和资产总额均不超过两亿元的条件。这些高门槛使得众多创业投资企业无法享受优惠政策。

4.新型城镇化背景下深化财税体制改革的路径选择

新型城镇化建设的提出是我国未来一段时间内发展的全面纲领和总体目标。而财税体制问题是制约城镇发展的关键性障碍。过去，由于缺乏对财税体制重要地位的认识，国家仅将分税制改革作为经济体制改革的子范畴进行。实际上，财税体制是国家治理的基础和重要支柱。因此，新一轮的财税体制改革不是权益性、应急性的修修补补，而应该站在顶层设计的角度，进行基础性、制度性的深层次改革，建立有利于新型城镇化发展的科学现代财税体制。

4.1建立财权与事权匹配的分税制，重构地方税体系

首先，根据公共事项的受益范围、效率、信息对称性、规模经济型和激励相容等基本原则，合理划分城镇化进程中中央和地方的事权和支出责任。尽可能做到各级政府职责由本级政府承担，减少共担职责的事项，转变中央下命令、地方执行的情况。中央主要抓影响全局的国计民生的大事。地方则集中力量搞好地方的教育、医疗、文化等公共服务建设。在“分事”的基础上，应合理对中央和地方“分税”。由于地方政府是为城镇人口提供公共服务和社会福利的最基层组织，它所承载的事务很多，要有充足的财力进行保障。因此，必须推进财权与事权匹配的分税制改革，构建稳定的地方税体系。在税收分成上，以公平、便利、效率为原则，既要保持现有中央和地方财力格局总体稳定，又应该进一步理顺中央和地方收入划分。中央政府要向地方让利，提高地方政府的分成比例。另外，随着“营改增”的不断推进，地方税源会急剧萎缩，加剧地方财力紧张状况。因此，在税制设计上，可以根据国际经验，建立有利于人口城镇化的以财产税、房产税为主体的地方税体系。

4.2优化转移支付制度，促进基本公共服务的均等化

解决城镇人口的公共服务问题，需要优化转移支付制度。第一，减少转移支付事项和规模，逐步把财权按照支出责任划分给地方政府，提高地方的积极能动性，提高工作效率。第二，全面清理、整合、规范专项转移支付。将专项转移支付严格限定于地方重点公共基础设施补助以及重大突发事件的补助。取消竞争性领域专项转移支付和地方性配套资金要求。尽量将属于地方范畴的事务划入一般性转移支付的范畴。第三，改革“基数法”的转移支付分配方法，建立以人均财力多因素法转移支付制度。中央按照各地区的人口财力状况，设立全国基准线，超过基准线的为贡献地区，超过越多要求贡献越大；低于基准线的为被帮扶地区，低于越多被帮助越多。通过财政资金合理横向转移，缩小地区间差距。

4.3完善创业税收优惠政策，促进产业发育和结构升级

现在全国都在掀起“大众创业、万众创新”的风潮。无论是中小企业还是高新技术企业，只有坚持改革创新，才能促进产业发展和整个经济结构升级，最终实现新型城镇化。在这个过程中，通过完善税收优惠政策可起到降低开发成本、减弱风险的积极作用。首先，政府应该从立法层次上建立一套系统的税收优惠体系，尽快将分散的科技创新税收优惠政策有机结合起来，完善相关配套制度，增强企业的实际操作性，从而扫清企业创业的法律障碍。另外，目前我国不同形式股东在创业投资方面的税负差异很大。个人独资企业和有限合伙制企业持有限售股的平均税率是35%。公司制企业进行创业，实施的是公司所得税和个人所得税的双重税收，最终自然人股东实际税负大约40%。然而，直接持有限售股的自然人股东财产轉让税率只有20%。这种差距不利于激励促进创业投资行为。因此，政府应该考虑出台政策缩小不同股东税负差异。最后，注重吸收国外发达国家对于创新企业支持的先进经验，实行税收与非税收双重激励，最终让优惠政策普及中小微企业。现行我国的税收优惠政策只惠及那些已经获得技术创新成果的中小企业，而对于那些正在或即将投入科研的企业关注度明显不够。众所周知，创业投资风险高，一旦失败，将得不到任何收益，从而也享受不到税收优惠政策。因此，政府在税收优惠的基础上，可以考虑多渠道引导企业进行创业。比如建立创业投资基金，阶段性参股扶持企业成长。又比如政府提供免费的创业培训课程，为有意向创业的个人或企业提供创业心理、经营素质、市场应变能力的培训，增加就业岗位，加速实现新型城镇化。