浅析PPP模式民间“遇冷”及其对策研究

王筝

摘要：十八届三中全会以来，各部委政策频发，民间资本参与PPP项目的积极性并没有想象中的高，其中主要存在：投资资金大、运营周期长，风险大；项目实施过程中存在社会信用问题；民间资本无法与国有企业平等竞争；投资回报机制不健全等问题。为了让PPP模武在民间“回暖”，应健全法律法规，建立公平和平等的竞争机制和合理有效的投资回报机制，建立独立的管理机构或部门，让PPP模式能在我国更快更好的发展。

关键词：PPP模式；民间资本；投资环境

1.PPP的内涵及发展现状

1.1PPP的概述

PPP（Public-Private Partnership）模式最先由英国提出，目前世界范围内还没有一致公认的定义，在我国一般理解为政府和社会资本合作。国办发[2015]42号文中指出，政府和社会资本合作模式是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。

PPP模式有三个特征：伙伴关系、利益共享、风险分担，即合作双方具有平等的地位，公共部门和私营部门共同分享利润，并各自承担一定的风险。

PPP项目根据运营模式可分为：外包类，特许经营类和私有化类。目前我国特许经营类的PPP项目占大多数，此类项目由私人提供部分或全部投资，在合同规定的时间内，由政府授权给社会资本经营，在建设运营中与公共部门共同分担项目风险、共享项目收益，合同结束项目的使用权或所有权移交给公共部门。

1.2PPP的发展现状

十八届三中全会以来，各部委政策频发，2014年至2016年国家一共发布了86个与PPP相关的文件，这代表着PPP模式正在步入正轨，也反映了国家想推行PPP模式的迫切愿望。

PPP模式也的确发展迅速，三年多时间内，财政部PPP入库项目已经到达10610项，总投资金额超过12万亿。其中2015年项目数量增长最快，但2016年1月后项目数量增长明显呈下降趋势，且根据数据显示，政府推出的PPP项目签约落地率仅约为21.7%。而且其中存在一个不容忽视的现象，那就是国有企业的中标率高于民间资本，国有企业的投资总额明显大于民间资本，国有企业的投资总额几乎是民间资本的3倍，并且民间资本投资的PPP项目大多集中在投资规模相对较小的项目。可以看出目前在PPP模式下，国企显然是PPP项目的主力军，民间资本参与PPP项目相对较少，参与的积极性并没有想象中的高，甚至还有下降的趋势。可以称得上是火热的PPP项目在民间“遇冷”了。

2.民间“遇冷”原因分析

2.1投资资金大、运营周期长，风险大

PPP项目一般为公益性项目，投资额度普遍较高，平均投资金额超过10亿元，这令很多民间资本力所不及，难以参与，或者望而生畏。这也是民间资本投资的PPP项目大多集中在投资规模相对较小的项目的原因之一。以基础设施建设为主的公益性项目，收益回报慢，合作周期普遍较长，其中30年左右的项目不在少数。运营周期长，其中的不确定因素增多了，项目进行的过程中可能还涉及到市场变化、政府换届等复杂的问题，项目风险难以把控，民营资本自然会有所顾虑，所以保持谨慎的观望态度，投资期望就会降低。

2.2项目实施过程中存在社会信用问题

PPP项目的合作是在一个充满不确定的动态环境中进行的，民间资本的合理利益有时得不到保障，有的地方政府以政府换届、财政困难等理由，违反合同，不履行其义务，违背其承诺，导致民间资本亏损。且现在的争议解决机制和退出机制都不成熟，民间资本很难维护自身的合法权益，处于明显劣势。这种现象带来了消极的影响，让民间资本除了需要考虑项目本身的风险外，还需考虑政府失信的风险，导致民间资本的参与积极性降低。

PPP的參与双方不仅是合作关系，也是竞争关系，各方都会希望承担更小的风险，获取更大的利益，民间资本在这种竞争关系中时常处于弱势。在为了减轻政府财政压力的背景下，有的政府只是想PPP模式当作新的融资工具，制定新政策几乎不考虑民间资本的利益，随意变更政策。例如，在福建泉州刺桐大桥PPP项目中，民营企业与政府签订的合同没有对该大桥的收费及车流量等问题做出详细规定，随着泉州城市建设的发展，先后建成七条免费通行的大桥而对刺桐大桥的车流量造成严重分流，刺桐大桥的通行费收入锐减，最后致使项目亏损。

2.3民间资本与国有企业的不平等竞争

一些地方政府对民间资本存在偏见，对国有企业有明显的偏好，对于优质项目，优先考虑国企。在项目招标时，设置不合理的门槛，将民间资本挡在门外，民间资本无法与国有企业平等竞争。民间资本还需要承担更高的成本，PPP项目的运行需要融资，民间资本的融资渠道比国有企业更窄，且金融机构对民间资本的贷款十分谨慎，审核极为严格，其更愿意向大型国企提供资金支持，所以民间资本的融资成本通常高于国有企业，这导致相对于国有企业而言，民间资本参与PPP项目所能获得的利润下降，打击了民间资本参与PPP的积极性。

民间资本参与PPP项目缺乏公平的竞争环境，所以国有企业对民营企业产生了“挤占效应”，导致PPP项目在民间“遇冷”。

3.对策建议

3.1健全法律法规，提供法律保障

十八届三中全会以来，我国开始大力发展PPP模式，各部委政策频发，各地方政府也出台了大量的地方政府规章，但中央与地区之间，地区与地区之间出台的文件均存在着差异，甚至还存在冲突。PPP项目涉及财政、招投标、融资和公共服务等多方面的工作，也就涉及了多种法律法规，没有完整的政策体系。我国目前并未出台国家层次的法律，应尽快健全法律法规，出台针对PPP的专门规定，形成相关部门、地方政府统一执行的标准，为民间资本提供法律保障，保障合作各方的权益，对双方形成约束，确保合作各方按照合同履行义务。

3.2建立公平和平等的竞争机制和合理有效的投资回报机制

提高项目信息公开透明度，减少信息不对称，推动社会资本间的公平竞争，营造民间资本与国有企业平等竞争的投资环境。加大优质项目向民间资本的开放力度，减少民间资本在融资方面的成本，激发民间资本参与的积极性。

3.3设立独立的管理机构或部门

设立一个国家高度的管理机构或部门，统一管理全国的PPP项目，防止各部门权力职责重叠，发生多头管理的现象。该机构可以集管理、监管、评估、信息公开为一体，规范全国范围内的PPP项目。因为PPP项目一般为公益性项目，最终服务的对象是公众，所以可以把公众也视为PPP项目的参与者，公众也应该具有知情权，应该参与PPP项目的监管。因此该机构可以构建一个信息公开的平台，向公众和社会资本提供PPP项目招投标文件、参与竞标企业的基本情况等信息，将项目实施的进程信息及时的反馈给公众，起到规范政府行为，监督项目实施，维护社会公众利益的作用。确保PPP项目公开透明，为实现社会资本间公平竞争营造良好的环境。