当前PPP模式在运营中存在的问题及对策

张军　王瑞

摘要：我国正处于城市化进程的关键阶段，巨额的资金需求，需要私营企业投资和运营。本文分析了我国PPP项目在建设和运营过程中存在的问题，并提出了完善法律法规，加快人才建设，强化契约精神的对策和建议。

关键词：DPP模式；契约精神；风险分担机制

PPP模式是由英国政府于上个世纪80年代首创的，它是指由政府与私营企业合作，通过特许经营的方式，授权私营企业建设和运营公共基础设施的一种公私合营的经济模式。目前，我国在城市化进程中资金需求巨大，这就为私营企业投资和运营提供了契机。例如，2014年财政部出台的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，国家发改委出台的《政府和社会资本合作的指导意见》，2015年财政部出台的《PPP项目合同指南（试行）》等。根据财政部政府和社会资本合作（PPP）中心发布的数据，截至2016年3月末，全国PPP综合信息平台项目库入库项目7721个，总投资87802.47亿元。但是相对英国，我国运用PPP模式尚处于初级阶段，相关法律和制度还很不完善，私营资本参与PPP项目的积极性不高。因此，如何完善相关法律和制度，有效地化解民营资本投资公共基础设施的法律风险和财务风险，是亟待研究和解决的问题。

1.PPP模式在我国应用的必要性分析

上世纪80年代，西方世界出现了严重的经济衰退，西方国家政府面临着巨大的债务压力。就英国而言，政府为了减轻经济衰退而产生的财政支出压力，开始引入私人资本向社会提供公务服务的PPP模式。在我国由于城镇化进度的加快，公共基础设施供给不足的矛盾越来越突出，政府承担公共支出后所出现的政府债务风险越来越大，巨大的基础设施建设资金短缺为PPP模式在我国的广泛应用提供了良好的发展机会。

据国家有关部门披露的数据信息显示，在2008年的时候，我国固定资产的投资总额还是约为182915亿元，而到了2013年的就已经上升到了约有491613亿元，此间国家的预算内资金也从7955亿元上升到了22305亿元。由此可见，由于各地区大规模基础设施建设所需要的资金额度十分巨大，因而也给各地政府造成了巨大的财政压力。并且中央政府这期间还出台了一系列限制土地出售、限制预算支出的政策，这就使得地方政府的融资更是雪上加霜，难上加难。因此，引入私营资本的PPP模式是解决政府融资问题的重要方式。

2.PPP模式在我国应用存在的问题

2.1契约精神欠缺

城市基础设施特许经营项目投资资金量大、投资利润较低、投资回报周期长，项目投资的大部分或全部回报靠的是政府财政支付，对政府信用要求较高，要求地方政府在整个项目建设和运营周期中遵守契约。然而长期以来，社会资本在与政府部门的合作关系中，政府部门一直处于绝对领导的地位，不希望与私营资本平等相处，不愿意遵守契约，不尊重私人资本的经营权利，尤其是地方政府领导人更换后，对债务的推诿现象时有发生，损害了政府的信誉，降低了私营资本参与PPP模式的信心。

2.2专业人才缺乏

PPP不同于一般的特许经营，交易结构非常复杂，单一技能的从业者是不完全适应PPP这一经营模式的。PPP从业人员，不论是从事咨询服务、项目投资、工程管理，还是作为政府的管理人员，都要有很高的专业素养，需要有财务、法律、商务、金融和工程管理等方面的专业知识，并且要对PPP的整个流程有深刻的理解和经验。目前，掌握有项目管理、工程技术、运营管理、金融、法律、财务管理等方面知识的单一型人才并不缺乏，急需的是集成了各方面知识的复合型人才。PPP人才缺乏主要体现在以下两方面：

（一）是PPP专业人才数量不足。最近几年国内PPP市场发展迅速，推出的项目数量、规模都显著增加，而整个市场上具备相应PPP知识和有项目实操经验的合格从业人员相对缺乏，项目需求与人才供给不匹配，致使一些比较好的项目无法落地，有些已经落地的项目也会由于缺乏合格的咨询人员的指导，操作不规范，为以后的运营埋下比较大的隐患。

（二）是PPP人才供给结构不合理。由于PPP项目涉及的领域较多，要求从业人员必须具有复合型的知识结构。例如，目前PPP项目落地中一个重要因素是融资难，而融资难的一个重要原因是复合型PPP人才的缺乏。既具备金融知识，同时又具备PPP项目实操经验，并能将二者融会贯通，将各种金融产品和PPP项目有效链接的人才数量不足，在很大程度上影响了各类型金融机构介入PPP项目的程度和深度。

2.3风险分担机制缺失

PPP项目投资大、投资利润较低、投资回报周期长，因此PPP项目的风险比较大。如政策法规及法律的频繁调整和变动，会影响项目的收益，收益具有不确定性。所以，PPP项目能否成功运作的关键因素之一是风险的预测、管理和合理的风险分担机制。PPP模式虽然能够解决政府资金不足的瓶颈，对社会资源进行优化配置，但是如果分担机制安排不当，会给整个项目的建设和运营带来巨大的隐患，甚至会危及资金的投资效益和政府的形象信誉。

3.对PPP模式的对策和建议

3.1强化政府部门的契约意识

缺少契约意识，特别是政府部门缺少契约意识，是影响社会资本参加PPP项目的重要原因。这就要求建立約束机制，明确规定政府部门在PPP项目动作过程中的权利和义务，并建立违约责任追究机制，将政府部门的违约情况纳入政府部门的年度工作绩效考核。同时政府部门定期对PPP项目进展情况向社会公众报告，由社会公众对其进行监督。

3.2制定风险分担机制

PPP项目的风险分担机制涉及风险识别，以及如何将风险在项目的各方之间合理进行分配两个层面。合理的风险分担方式是PPP项目关键要素之一，合理的风险分担不仅能减少项目风险发生的概率，减少风险发生后造成的损失，降低风险管理的成本，而且可以使项目各参与方各尽其责，努力控制管理自己的风险。建立PPP项目合理的风险分担机制，需要遵循以下两条原则，一是能力原则，二是一致性原则。

（一）根据承担风险的能力分配风险

所谓根据承担风险的能力分配风险是指，PPP项目的风险应当分配给对这些风险最有控制能力的一方。例如，公共部门有能力影响法律、政策和各项规定，也更容易去识别这些风险，因此，政府部门应当主动承担此类风险；而市场风险和运营风险应该由私人部门承担，因为私人部门相比于公共部门，更具有市场效率；而对于自然灾害等不可抗力风险，公私双方都不具有控制力，双方应该共同承担。

（二）收益与风险的一致性原则

当一个参与方有承担某项风险损失的义务时，也应该有权利享受承担该风险所获得的回报，而且该参与方所获得的收益应该与分担的风险相匹配。如果承担风险带来的成本超过了收益，参与方是不可能主动承担该项风险的；若风险强加给某参与方，该方又成功地处理了风险，则应该获得相应的风险回报。只有参与各方都从风险分担中受益，风险分担才能达到帕累托最优状态，PPP项目才能顺利进行下去。

3.3加快专业人才的培养

由于PPP项目的运作比较复杂，涉及到招标、谈判、融资、管理等方面，专业性极强，要求从业人员具有法律、金融、财务等复合知识。没有合格的专业咨询服务，PPP项目落地的质量就有可能存在更多的潜在风险，直接影响PPP项目的质量。所以，PPP项目要加强复合型人才的培养，而且要创新人才培养模式。例如，PPP项目咨询机构可以与高校合作，出资设立“高校毕业论文PPP引导计划”，引导和鼓励高校学生以基础设施和公共服务领域PPP项目为主题撰写毕业论文，从而使高校学生的知识结构直接与PPP项目进行对接。